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Quel bilan tirer des politiques de paysage en France ?

What are the results of the landscape public policies in France?

26/06/2009

Résumé

Les politiques de paysage varient, dans l'histoire récente et selon les pays, en fonction des valeurs éthiques et esthétiques qu'elles mobilisent et de la volonté des États de les mettre en oeuvre. La Convention européenne du paysage donne aujourd'hui un cadre commun aux Européens. D'abord nationalistes et identitaires, ces politiques ont ajouté, sous l'injonction internationale, les valeurs patrimoniales, environnementalistes et naturalistes, puis humanistes (sociales, culturelles et démocratiques) dans le cadre de la citoyenneté européenne et de la mondialisation accrue des flux économiques. Aujourd'hui, elles sont surtout attachées aux valeurs du bien-être humain et à celles qui en dépendent. Ces actions offrent un mode alternatif (à l'ultralibéralisme) de construction politique des sociétés et de leur espace de vie qui globalise l'action gouvernementale et replace la vie humaine et non humaine au centre de la vie publique.
Landscape public policies differ, in the recent history of the countries, according to the ethical and aesthetical values they mobilize and the States willing of implementing them. The European Landscape Convention offers today a common frame to the Europeans. Firstly nationalist and identity-based, these policies have integrated, under the international injunction, the values of heritage, environment, nature then humanism (social, cultural and democratic) in the frame of the European citizenship and the globalization of the economical flows. Today, they are mostly linked to the values of human well being and those related to it. These actions offer an alternative mode (to ultra-liberalism) of political construction of the societies and their life environment, which globalizes the governmental action and replaces the human and non human life in the centre of the public life.

Texte

Dans l'histoire des civilisations occidentales et orientales, la pensée du paysage a fait place très tôt, dans l'Antiquité grecque et romaine, à une pensée paysagère qui réduit la relation humaine à l'espace et à la nature aux mots de la littérature poétique, aux images de la peinture et aux jardins patriciens. Selon Augustin Berque (2008), elle était fondée sur le loisir (otium), l'esthétisation de la nature extra-urbaine et l'échange marchand (negotium). Les vues depuis les villas de Pline le Jeune et de Cicéron et celles qui furent peintes (vues paysagères de la campagne et de la mer) sur les murs des villas (topia) en témoignaient.
Cette culture paysagère, reposant sur l'art de la mise en image des paysages, sur l'art des jardins et sur la pratique des loisirs, est requise depuis deux siècles, dans le monde entier, par les professionnels du paysage et du paysagisme (comparables à ceux de la ville et de l'urbanisme). Ces derniers sont mobilisés par les pouvoirs publics pour fabriquer des cadres de vie qualifiés, notamment dans l'espace public des villes. Ce qui suppose des valeurs éthiques et esthétiques pour expliciter la notion  de qualité du cadre et vie et pour définir des politiques publiques dites de paysage.

Qu'est-ce qu'une politique publique de paysage

Qu'est-ce que le paysage ?

En Europe, la Convention européenne du paysage de Florence de 2000 a formalisé la définition de cette notion ambivalente. C'est « une portion de territoire telle que perçue par les populations, et résultant d'interactions entre des facteurs naturels et/ou humains ». Cette définition du paysage mérite que l'on s'y attarde. Il y a en effet trois façons de concevoir la perception du paysage.
La première est de la réduire à la connaissance du monde ambiant par les cinq sens. Les sensations suscitent des impressions, des affects, des sentiments, des plaisirs et des douleurs qui nous permettent de réagir au monde environnant mais pas de le connaître (quoiqu'en disent les empiristes). Le paysage d'un cratère de volcan en activité peut être saisi par des sensations de chaleur, d'odeur de soufre et de tremblements du sol, ce qui peut déclencher la peur et la fuite, mais n'apprend rien sur ce qu'est le fonctionnement d'un volcan et la manière de prévoir l'éruption.
La deuxième façon de percevoir le paysage est, à la manière de Descartes, de le concevoir rationnellement comme un ensemble d'images mentales assemblées de manière cohérente via des notions et des concepts. La vulcanologie, en tant que science fondée sur des concepts et des observations, construit des modèles d'éruptions qui permettent de les prévoir, ce que ne peut faire la connaissance sensible et immédiate.
Critique de la précédente, la troisième façon de percevoir un paysage est de constater avec les phénoménologues que la perception rationnelle n'épuise pas les significations de ce qui est perçu, que le sujet percevant n'est pas séparé de l'espace perçu et que la conscience du monde n'est pas isolée de ce dernier. Le paysage d'un volcan en éruption est aussi source d'images peintes et photographiques, de littératures, d'émotions et de sentiments, souvent indicibles.

Définir une politique publique de paysage, c'est donc choisir un mode de connaissance des paysages qui sont objets d'actions publiques. Ceci afin de les décrire, de les caractériser et de préciser ce qu'ils doivent devenir pour évaluer ces actions.
En France, il n'y a pas de droit formalisé de paysage, comme le droit de l'environnement ou de l'urbanisme. Les juristes considèrent que les textes juridiques relatifs au paysage font partie de ces derniers. Mais en France, il apparaît aux chercheurs que le lien entre les textes constitutionnels, les textes de lois et de décrets, la production des paysages matériels et la qualité des environnements est complexe. Manquant de cohérence, ce lien joue souvent en défaveur de la qualité environnementale des paysages ordinaires et en faveur de périmètres restreints de protection forte des paysages remarquables (Gouriou, 2008, thèse en cours).

La mise en place des politiques

En France, la mise en place des politiques de paysage a été progressive depuis plus d'un siècle.
Phase 1 : Après les destructions engendrées par la Révolution de 1789, une politique culturaliste de protection des  monuments architecturaux historiques a été mise en place par le ministre de l'Instruction publique Guizot sous le règne de Louis-Philippe. Ce ministre créa en 1830 un poste d'inspecteur général des Monuments historiques qui fut confié à l'écrivain Prosper Mérimée. En Corrèze, les trois cascades de Gimel ont été l'un des premiers « monuments naturels » classés à la fin du XIXe siècle grâce à une circulaire du ministre Leygues et à l'action du Club alpin français en 1898 (Luginbühl, 1989). Des édifices prestigieux comme le château et les jardins de Versailles l'ont été en 1906 au titre des « monuments historiques ». La loi de 1906 sur la protection des « sites et monuments naturels à caractère artistique » précéda celle sur la protection des sites à caractère pittoresque, historique, artistique, légendaire et scientifique de mai 1930, toujours en vigueur aujourd'hui. Les conseils nationaux et départementaux des sites, perspectives et paysages se sont ajoutés à ce dispositif en 1945. Dans cette phase toujours actuelle, la notion de paysage, réduite à des valeurs d'identité nationale, exprime de façon institutionnelle la notion patrimoniale de monuments et de lieux de mémoire. Le classement de sites tend cependant à être utilisé aujourd'hui plus en tant qu'outil de protection forte des paysages, notamment contre l'urbanisation, qu'en raison des propriétés intrinsèques, esthétiques, patrimoniales ou environnementales des sites concernés.
Phase 2 : À partir du début du XXe siècle, une politique naturaliste de protection des patrimoines naturels commença à être appliquée en France. Les destructions des milieux naturels, dénoncées à l'échelle internationale par le géographe anarchiste Elisée Reclus (1905), en étaient l'une des raisons. Le site nord-breton des  Sept-îles fut protégé en 1910, et une partie de la Camargue maritime fut rachetée en 1927 par un propriétaire privé pour en faire une réserve naturelle. En 1963 furent créés les premiers parcs nationaux, ceux de la Vanoise dans les Alpes et de Port-Cros (une île au large de Toulon). Avec la création du ministère de l'Environnement en 1971, la fondation du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres en 1975, la France traduisit dans le droit les premières injonctions internationales (les conventions internationales de Ramsar sur la protection des zones humides en 1971, et celles de Paris sur la conservation du patrimoine en 1972). Suivront celles des directives européennes de 1979 sur la protection des oiseaux migrateurs et de 1992 sur la protection des habitats naturels, celles de la stratégie paneuropéenne de la diversité de 1995 et du réseau européen Natura 2000. Dans cette deuxième phase qui se superpose à la première, la notion de paysage est réduite à celle de nature écobiologique objectivée par les scientifiques, notamment par l'usage des concepts d'écosystème (créés en 1935), puis de biodiversité (1986). Ce dernier concept apparaît de manière concomitante avec l'émergence de la discipline d'écologie du paysage (Forman et Godron, 1986)
Phase 3 : En France, une politique de qualification des paysages ordinaires fut initiée à la fin des années 1970 par le ministère de l'Environnement et du Cadre de vie, notamment pour réguler les destructions massives des paysages ruraux par les remembrements initiés par l'État. Étaient en cause aussi à cette époque l'abandon des sites miniers et sidérurgiques en Lorraine et dans le nord de la France, l'extension anarchique de l'urbanisation pavillonnaire, les enrésinements massifs des montagnes abandonnées par les agriculteurs et les localisations hasardeuses des équipements touristiques des montagnes et du littoral. Ces ruptures paysagères douloureuses pour une partie de la population ont abouti à la promulgation de la loi sur la protection et la mise en valeur des paysages de 1993. Celle-ci prévoit en particulier l'approbation et la mise en œuvre d'une charte de paysage dans le cadre de la charte intercommunale des parcs naturels régionaux, et la présentation pour chaque permis de construire d'« un volet paysager » soumis aux techniciens de l'urbanisme, de l'architecture et du paysagisme. En 1995, une circulaire du ministère de l'Équipement met en place les plans de paysage à intégrer aux documents d'urbanisme. En 1999, la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable précise que les « pays » deviennent les territoires stratégiques en matière de développement socio-économique, de gestion de l'espace, et d'organisation des services dans le cadre des agendas 21. Dans cette troisième phase, la notion de paysage est traduite surtout en termes de cadre de vie ordinaire et quotidien, et cherche à s'ajuster aux injonctions internationales du développement durable. Cette nouvelle interprétation, toujours actuelle, s'ajoute aux précédentes.
La dernière phase est depuis 2000 la mise en place d'une politique européenne du paysage par la Convention de Florence ratifiée par la France en 2006.
Dans ce texte, une politique du paysage désigne la formulation par les autorités publiques compétentes des principes généraux, des stratégies et des orientations permettant l'adoption de mesures particulières en vue de la protection, de la gestion et de l'aménagement du paysage (art. 1). Que les paysages soient remarquables, quotidiens ou dégradés (art. 2). Il s'appuie sur la définition « d'objectifs de qualité paysagère » avec les acteurs publics et privés locaux de la production des paysages matériels et immatériels.
Cette définition reprend en pratique l'histoire législative de la plupart des pays avancés dans ce domaine notamment la France, les Pays-Bas et la Grande-Bretagne. Car la protection signifie « maintenir les aspects singuliers d'un paysage du fait de sa valeur patrimoniale (mémoire et transmission) émanant de sa configuration naturelle ou non ». La gestion réunit les actions visant à encadrer les évolutions sociales, environnementales et économiques dans une perspective de développement durable (c'est-à-dire de transmission). L'aménagement enfin vise la mise en valeur, la restauration et la création de paysages en tant que bien commun et cadre de vie des Européens aux fins de leur bien-être ou du moins de leur mieux- être.
La convention étend aux quarante-sept pays du Conseil de l'Europe l'expérience de quelques pays, en insistant, à la suite de la Convention d'Aarhus, sur la nécessité de la participation des populations pour légitimer les décisions publiques. Cette dernière étape européenne et politique s'ajoute aux strates historiques précédentes privilégiant des valeurs culturalistes, naturalistes et sociétales.

Valeurs et bilan des politiques de paysage

Les valeurs paysagères et leurs promoteurs

Dans la Convention, les politiques de paysage recommandées recherchent explicitement la mise en œuvre de valeurs mises en avant par le Conseil de l'Europe :
  • le bien-être individuel et social des européens (valeurs humanistes) ;
  • l'identité des territoires et des paysages (valeurs favorables à la qualité du cadre de vie et à l'épanouissement personnel) ;
  • la conservation de la diversité des paysages comme patrimoine européen (valeurs de transmission) ;
  • la participation des habitants à la décision publique (valeurs démocratiques).
Ces valeurs politiques sont à mettre en œuvre à des échelles variables d'espace et de temps par des professionnels du paysage. S'agit-il des architectes paysagistes ou est-ce que les compétences de cette profession dépassent largement le cadre ancien de l'art du paysage et des jardins ? Le Conseil européen des écoles d'architectes paysagistes (ECLAS), qui a dénombré en 2007 vingt mille architectes paysagistes en Europe), écrit que : «  La discipline  (l'architecture du paysage) est chargée de la mise en forme consciente de l'environnement externe des hommes. À ce titre elle est concernée par la planification, la conception et la gestion des paysages pour créer, maintenir, protéger et mettre en valeur les lieux à des fins fonctionnelles, esthétiques et soutenables (dans tous les sens de ce mot) ; mais aussi de façon appropriée aux divers besoins écologiques et humains des générations actuelles et futures. ». La discipline professionnelle de l'architecture du paysage a donc adopté comme la Convention les valeurs mondialisées du développement durable, mais pas explicitement celles de la politique paysagère européenne, qui les inclut également.
En France enfin, la politique de paysage est transversale aux départements ministériels et non sectorielle. Elle concerne toutes les actions publiques qui ont une conséquence sur la dynamique des paysages : notamment les ministères de l'Écologie, des Transports et du Développement durable, de l'Agriculture et de la Pêche et de la Culture. Cette transversalité de l'action publique sur les paysages est loin d'être adoptée dans tous les pays européens qui en font souvent un compartiment des départements ministériels de la Culture (sites et monuments historiques) et de l'Environnement (réserves et parcs naturels).

Le bilan

 Le bilan revient à évaluer la mise en œuvre des actions publiques : l'action a t-elle atteint ses objectifs ? Quels sont ces objectifs ? Des effets non prévus ou pris en compte sont-ils observables ? Qu'en est-il en France ?
La politique de protection des monuments historiques et sites remarquables s'appuie sur sa capacité à instruire des actions de protection réglementaire : l'État peut ainsi dénombrer les sites classés et inscrits, le nombre de parcs naturels nationaux et régionaux, de réserves naturelles et de ZNIEFF de niveau 1 ou 2, d'arrêtés de biotopes,  etc. On admet que 25 à 30 % du territoire est ainsi protégé de manière contraignante ou souple. Cette politique est souvent fondée sur une superposition fréquente des actions publiques, régionales, nationales et internationales, les actions nationales traduisant les injonctions internationales, et les actions régionales, départementales ou des collectivités exprimant les politiques plus locales ou relayant les législations nationales. 
Les politiques de reconquête des sites en déprise économique représentent un deuxième type d'action paysagère, là où les ruptures de paysage sont flagrantes et où la société souffre de la détérioration de son cadre de vie ; là où se manifeste, par l'abandon des terroirs agricoles ou des industries, une détérioration de l'identité des milieux de vie des habitants. Cela a été le cas des labels de paysage de reconquête  attribués par le ministère de l'Environnement au début des années 1990, sous le ministère de Ségolène Royal. Les préverdissements des sites sidérurgiques et miniers abandonnés en Lorraine et dans le Nord ont été aussi une réponse, de type paysagiste, à la fois pour faire face au sentiment de déréliction des populations et pour préparer l'avènement de nouvelles activités résidentielles ou industrielles. Ces actions n'ont pas été prévues pour être évaluées et en général ne l'ont pas été.
Quand cela a été fait, par les chercheurs, comme dans le cas du label de reconquête des vignobles des coteaux du Layon en Anjou, on s'aperçoit que la dynamique nouvelle qui a été observée (la qualité des vins a été améliorée et les replantations de vigne sur les coteaux abandonnés ont été observées) est plus liée à la réorganisation des professions viticole et vinicole, au rôle de l'INRA et de la direction départementale de l'Agriculture qu'à l'action symbolique de l'État pour financer ponctuellement des démonstrations techniques de terrasses viticoles sans portée réelle.
Les politiques de régulation publique de l'évolution des paysages ont été à partir de 1993 inscrites dans les documents d'urbanisme, souvent de manière formelle. Car, là encore, ces actions publiques n'ont pas été mises en place avec des indicateurs socio-environnementaux précis en permettant l'évaluation au bout d'un nombre d'années données.
Dans les chartes de paysage, qui ont été mises en place, comme dans celle du Parc naturel du Vexin français, au nord-ouest de Paris en 1995, les politiques paysagères ont été essentiellement patrimoniales (culturalistes et naturalistes) pour contenir les extensions urbaines par des règles de localisation protégeant les sites et monuments historiques, ainsi que les lieux naturels précieux. Les classements ont été aussi utilisés pour bloquer des extensions de sites industriels (des carrières) préjudiciables à des itinéraires et sites touristiques prestigieux (par exemple le site de Giverny où résidait et travaillait le peintre Claude Monet à la fin du XIXe siècle).
Il en a été de même dans les plans de paysage qui ont été demandés par les urbanistes aux paysagistes pour encadrer notamment les extensions urbaines, les passages d'infrastructures et l'installation des zones d'activités. 
En revanche, l'évaluation des contrats de paysage de l'entreprise Électricité de France avec les communes, qui demandent depuis 15 ans la disparition des fils électriques dans les agglomérations, est plus facile à réaliser. Quand cet enfouissement du réseau électrique a été fait, la perception qu'ont les habitants de la transformation de leurs paysages est toujours très favorable.  Cette action publique est en effet une étape dans le processus de patrimonialisation des quartiers urbains ou des villages. Elle correspond aussi à une mise en tourisme explicite des paysages urbains et villageois concernés.
 
Depuis quinze ans, des atlas de paysage ont été réalisés à l'échelle départementale ou régionale. Financés par l'État et les collectivités, et produits par des équipes pluridisciplinaires de géographes et de paysagistes, ils indiquent à la fois les ressources paysagères et patrimoniales des territoires et les diagnostics globaux sur l'évolution des paysages identifiés, de leurs usages et de leurs caractères. Ils seront très précieux pour évaluer dans dix ou vingt ans les politiques de qualité paysagère mis en œuvre par les collectivités. 
Enfin, les réalisations d'aménagements paysagers d'espaces publics (parcs et jardins, voiries, entrées de ville, espaces collectifs résidentiels, plantations de haies et d'arbres, aménagements de parkings, etc.) sont autant de marquages très visibles des territoires urbains et ruraux. Là encore ces actions qualifiantes n'ont pas prévu un mode d'évaluation particulier, puisque c'est leur réalisation effective et leurs usages sociaux qui en sont la manifestation la plus tangible. Ces réalisations ont été d'autant plus nombreuses, et de toutes tailles et natures, que le nombre de professionnels de la filière paysagiste (du jardinier au concepteur) a fortement augmenté (plus de deux cent cinquante mille personnes en réunissant les concepteurs, les entrepreneurs et les producteurs, de végétaux notamment).
La politique de formation des professionnels du paysage a été en effet très spectaculaire en France depuis trente ans.  En même temps que les actions publiques se développaient, le nombre de praticiens et d'opérateurs à tous niveaux de qualification a augmenté. Le nombre d'architectes paysagistes (= paysagiste DPLG) est passé de cent vingt en 1971 à presque deux mille en 2007. Celui des écoles de paysage (paysagiste DPLG et ingénieur paysagiste) de une (Versailles) à sept. Le même mouvement s'est produit en Europe avec  l'existence en 2008 de cent trente-cinq cursus de paysagiste au niveau master dans vingt-cinq pays.
En dépit des lacunes d'évaluation de ces actions publiques, il semble que ces dernières aient été favorables à un processus général de qualification du cadre de vie, à la mise en valeur des ressources touristiques urbaines et rurales et à la caractérisation des paysages gérés par les collectivités. Ces actions ne se sont pas limitées à résoudre des conflits comme ceux liés aux passages autoroutiers et aux implantations des éoliennes, elles ont nourri les projets urbains et territoriaux d'objectifs de qualité du cadre de vie et de valorisation du patrimoine, qui ont pu faire localement reculer des projets industriels ou résidentiels discutables. La légitimité des prises de décision a été d'autant plus renforcée que le débat public a été mené de manière efficace.

L'évaluation par les modes de gouvernance

Proposées par les techniciens, urbanistes, architectes et paysagistes, l'injonction ou l'invitation paysagiste apportent surtout des regards formés par l'art et informés par les connaissances scientifiques, extérieurs aux territoires ruraux. Dépositaires des valeurs des cultures urbaines, les producteurs de règles paysagères, environnementales et urbaines dans le cadre de projets territoriaux fournissent d'abord une information descendante (top down) du législateur vers le propriétaire, le locataire ou l'usager de l'espace. Ces règles doivent s'imposer de droit à la personne administrée, sinon elles n'ont pas d'effets sur la production des paysages. Pour qu'elles puissent s'imposer, les élus nationaux et régionaux consultent les techniciens du droit avant de voter ces règles. De même, quand la règle paysagère est envisagée localement, l'organisation d'un débat public par les services publics est obligatoire dans les pays de l'Union européenne en application de la Convention européenne d'Aarhus.
Trop contraignantes, les règles paysagères et environnementales ne peuvent être appliquées de manière juste ; trop vagues, elles n'engendrent aucun résultat et sont impuissantes. Non évalués, leurs résultats restent inconnus. Ainsi, en France, l'exigence d'un « volet paysager » du permis de construire évite sans doute de graves erreurs, mais le jugement de ces pièces administratives reste très difficile par les techniciens de l'État et souvent arbitraire, donc sujet à litige juridique et exigeant des experts.
Dans les meilleurs cas de prise de décision publique top down, il y a coopération - ou plutôt transaction - entre celui qui fait appliquer les règles locales dans une collectivité et celui qui doit les appliquer. Le propriétaire d'une maison à construire doit par exemple adopter les normes de hauteur et de pente de toits, ou de forme des fenêtres décidées par les élus d'une collectivité, conseillés par un technicien de l'urbanisme. Ces normes deviennent alors un outil de fabrication de l'identité locale des paysages urbains de la collectivité. Cette contrainte reste souple et permet au même technicien, au nom du caractère du lieu à créer, d'autoriser un architecte - de bâtiments publics par exemple - à créer une forme innovante de façade et de fenêtre dans le même village rural.
C'est pourquoi la gouvernance des paysages demande le plus souvent échange, codécision et implication des personnes concernées, publiques comme privées. Un chemin agricole communal supprimé ou privatisé par un agriculteur peut être recréé ou réouvert à la demande des élus pour un usage de promenade. Des haies peuvent être replantées en cédant à la collectivité les terrains agricoles nécessaires. Des bords de ruisseaux et d'étangs peuvent être aménagés pour le public avec ou sans rachat par la collectivité. La « publicisation » de l'espace privé rural est un processus géographique qui crée les biens communs paysagers. Elle soumet alors ce qui est donné à percevoir à des règles de civilité ou de citoyenneté très variables selon les lieux. Les tensions sont alors fréquentes entre ceux - acteurs publics ou privés - qui veulent installer des éoliennes, des élevages, des décharges, des routes, des incinérateurs, etc., et ceux qui sont concernés par ces nouveaux voisinages jugés nuisants. Appréciés par les « populations », les risques paysagers et environnementaux sont ainsi évalués dans un processus démocratique qui peut se transformer en projet d'autodéveloppement  soutenable (Magnaghi, 2005).

La décision publique peut être déléguée à la collectivité locale dans un cadre autonome sans que pèse nécessairement le poids de l'État. Dans ce cadre participatif, incité parfois par les Régions d'Europe, la régulation se fait surtout bottom up. Les acteurs agricoles peuvent ouvrir leurs territoires au public dans un cadre marchand, faire visiter leurs vignes ou leurs vergers, proposer des produits plus ou moins transformés, héberger des touristes, offrir des services de loisirs et de restauration et faire des valeurs de soutenabilité des arguments commerciaux. Ce qui n'exclut pas, au contraire, le contrôle des caractères des paysages (en termes environnementaux ou patrimoniaux) par les services publics. De plus, dans ce cadre, la décision publique appuyée sur les acteurs locaux et les Organisations non gouvernementales acquiert plus de légitimité sociale, puisqu'elle en appelle à  l'expression reconnue des projets individuels et collectifs, et à leur hiérarchisation.

Ces trois niveaux de gouvernance, top down, bottom up et hybride, organisent l'interaction entre les quatre niveaux de perception des paysages dans chaque collectivité. Aux perceptions formées par l'art, s'ajoutent celles informées par les sciences ; aux perceptions polysensorielles des paysages par les habitants s'ajoute la connaissance des projets des acteurs urbains, agricoles, piscicoles, cynégétiques et forestiers. Les gouvernances qui gèrent les décisions sont alors en charge d'un aller et retour permanent entre les intérêts locaux territorialisés et les intérêts collectifs et globaux à l'échelle planétaire. Les décisions prises se lisent alors dans les paysages perçus et fabriquent l'identité publique des collectivités, loin ou proche des réponses locales apportées à la prise en compte des valeurs du développement durable. Un paysage soutenable doit alors - c'est un projet  possible de biens communs soutenables - exprimer un choix perceptible concernant la création d'emplois et de logements sociaux, la conservation des ressources naturelles, la mixité de l'espace public et la diversité des cultures des groupes sociaux. A contrario, un paysage peut traduire une communautarisation, une ségrégation sociale, un gaspillage des ressources énergétiques, une indifférence à la conservation ou à la recréation de la biodiversité, ou aux nuisances de proximité. Les niveaux de responsabilité politique doivent être connus de tous pour que, si les biens communs à créer ne sont pas pris en compte localement, le recours (la subsidiarité) à un niveau supérieur de réponse collective (l'État, la Région, le groupe de communes)  soit enclenché par les organisations sociales. Il en est de même si les pouvoirs publics (de la commune au niveau international) ne jouent pas le rôle qui est attendu (le service de l'intérêt général).

Ce qu'en disent quelques chercheurs français

Réunis récemment (avril 2008) à Versailles pour célébrer la mémoire de Jean-Pierre Deffontaines, un géo-agronome pionnier de la recherche agronomique sur les paysages agricoles, les chercheurs du monde agronomique ont confirmé les évolutions évoquées précédemment.
60% du territoire français est aujourd'hui agricole, avec, pour le gérer, de moins en moins d'agriculteurs et une demande résidentielle et touristique de plus en plus forte de meilleure habitabilité - meilleure accessibilité pour les loisirs et meilleur cadre de vie - des campagnes notamment périurbaines. Face à cette demande sociale de qualité des paysages, les scientifiques admettent que la notion de paysage est autant une perception humaine et une représentation de l'espace qu'un espace matériel objectif. La relation entre ces deux pôles subjectif et objectif fait de la campagne un objet de désir social, mais il n'y a pas d'accord sur ce que doivent être ces paysages. Ceux-ci deviennent des enjeux sociaux des politiques publiques agricoles et paysagères notamment. Les uns insistent sur le paysage comme produit, évoluant en permanence, des activités agricoles, et comme reflet des politiques publiques qui encadrent celles-là ; les autres sur les liens commerciaux à établir entre la qualité des produits agricoles (vins, fromages par exemple) et les paysages qui les produisent. La plupart s'accordent à constater que dans la période productiviste de l'agriculture administrée, la forme des paysages a été dissociée du milieu naturel et humain qui les produisait, et qu'il est indispensable de rétablir ce lien que les agronomes et les agriculteurs avaient négligé. Entre les agricultures de services et l'agro-industrie, certains recommandent des agricultures de terroirs attachées à la valorisation et à la conservation des ressources locales (énergie, eau, sol, milieux naturels) et aux valeurs du développement durable. D'autres identifient l'émergence de nouveaux collectifs agricoles et non agricoles, concernés par la valorisation des espaces marginalisés, par l'agro-industrie ; par exemple par la mise en valeur des terrasses agricoles abandonnées, des zones humides ou des friches post-industrielles et urbaines.
Ils font le constat que les qualités du cadre de vie rural (la pureté de l'air et de l'eau, la propreté des sols, la richesse de la biodiversité, l'attractivité des scènes paysagères, la diversité du patrimoine historique, la facilité d'accès) sont autant de sources de mieux-être des habitants -  agriculteurs compris - et des touristes. Souvent mythifiées, ces qualités rêvées font des campagnes un refuge antiurbain et un lieu nostalgique de solidarité sociale et de bien-être humain. Faisant référence aux recherches agronomiques sur la nutrition humaine qui ont montré l'importance de la perception sensorielle (le goût) des aliments, les scientifiques pensent que  les travaux des chercheurs agronomes doivent désormais porter sur la perception des paysages, domaine qu'ont déjà exploré les sociologues, les ethnologues et les géographes. L'outil du projet de paysage, familier pour les paysagistes, leur apparaît comme un outil de qualification globale des paysages en évolution et un moyen local de mettre en place une gouvernance des projets de territoires avec les acteurs locaux.

Conclusion

Le bilan des actions publiques de paysage qui vient d'être fait ici reste très sommaire, car les méthodes d'évaluation sont encore insuffisantes, mais risquent d'être améliorées rapidement comme en témoignent les deux derniers colloques scientifiques sur le paysage d'Alnarp (Suéde) et Lisbonne (Portugal) en septembre 2008.
Les politiques de paysage varient, dans l'histoire récente et selon les pays, en fonction des valeurs éthiques et esthétiques qu'elles mobilisent et de la volonté des États de les mettre en œuvre. La Convention européenne du paysage, ratifiée aujourd'hui par presque tous les pays de l'Union européenne, donne aujourd'hui un cadre commun aux Européens. D'abord nationalistes et identitaires, ces politiques ont ajouté, sous l'injonction internationale, les valeurs patrimoniales, environnementalistes et naturalistes, puis humanistes, sociales, culturelles et démocratiques dans le cadre de la citoyenneté européenne et de la mondialisation accrue des flux économiques. Aujourd'hui, elles sont surtout attachées aux valeurs du bien-être humain et à celles qui en dépendent.
Ces actions offrent un mode alternatif (à l'ultralibéralisme) de construction politique des sociétés et de leur espace de vie, qui globalise l'action gouvernementale et replace la vie humaine et non humaine au centre de la vie publique. L'enjeu est en effet le mode de validation des décisions publiques liées à la gouvernance locale de la production des projets de paysages inscrits dans les projets territoriaux.

Mots-clés

Paysage, politique publique de paysage, évaluation, gouvernance, France
Landscape, landscape public policy, assessment, governance, France

Bibliographie

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Forman, R.T.T. et Godron, M., Landscape ecology, New York, John Wiley and Sons, 1986.

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Reclus, E., L'Homme et la Terre, histoire contemporaine, tomes I et II, 1905 ;  Paris, Fayard, 1990.

Auteur

Pierre Donadieu

Géographe.
Professeur à l'École nationale supérieure du paysage de Versailles-Marseille.
Directeur du LAREP.
Courriel : p.donadieu@versailles.ecole-paysage.fr

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Pierre Donadieu
Quel bilan tirer des politiques de paysage en France ?
publié dans Projets de paysage le 26/06/2009

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