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Les sociétés rurales européennes ont-elles accepté les politiques publiques paysagères ?

Are the European rural societies going along with the landscape public policies?

23/04/2009

Résumé

Ce texte analyse les conséquences des politiques publiques de paysage sur les sociétés rurales qui vivent en Europe. Il montre que celles-ci risquent d'être partagées entre trois catégories de relations aux espaces agricoles et boisés : favoriser des agricultures et des jardinages de services locaux pour des pratiques de résidence, de loisirs et de tourisme ; favoriser le maintien d'agro-industries dans des régions agricoles mécanisables ; ou dans les deux cas précédents, en ayant recours aux valeurs du développement durable, pour mettre en œuvre des projets de terroir dans une perspective d'un autodéveloppement soutenable localisé. Selon leurs productions et leurs projets, les agriculteurs seront donc dans deux situations très différentes. Soit ils chercheront à résister au projet paysagiste et soutenable public en le fuyant (délocalisation hors de l'Europe ou loin des villes) ; soit ils l'intégreront dans leurs activités marchandes pour en faire, avec les habitants des territoires et des terroirs agricoles, un atout local de développement soutenable. Il reviendra aux pouvoirs publics des collectivités de trouver des règles de gouvernance pour choisir et encadrer ces changements.
This text analyzes the consequences of landscape public policies on rural societies in Europe. They face the risk to be divided in three categories of relations with the farming and wooded spaces: encouraging cultivation and gardening of local services for practices of residential, leisure and tourism; encouraging the maintaining of agro-industries in intensive farming regions; or in the two precedent cases, by involving values of sustainable development, implementing land project in the perspective of a localized and sustainable auto-development. According to their productions and their projects, the farmers will stand in two very different situations. Either they will resist to the public sustainable landscape project by running away from it (relocation outside Europe or far from the cities); or they will integrate a local asset of sustainable development in their trade activities, with the assistance of the farm territories and lands inhabitants. The local authorities will be expected to find governing rules to manage and control these evolutions.

Texte

Dans ce texte, je voudrais montrer que la production sociale et politique des paysages ruraux, au sens géographique de cette expression, dépend de l'interaction de deux forces :
  • celle des invitations et des injonctions publiques nationales ou européennes à faire usage de la notion de paysage pour construire des cadres de vie comme biens communs ou publics au sens des économistes,
  • celle des projets et des intérêts individuels et collectifs des acteurs locaux, notamment agricoles, à produire les paysages comme seules conséquences de leur emprise économique et foncière sur l'espace.
Dans le premier cas, il y a promesse de production d'un espace multifonctionnel, pourvu de valeurs matérielles et immatérielles, et perçu comme un bien commun paysager à transmettre ; dans le second il y a production d'un territoire agricole en général monofonctionnel excluant les valeurs non économiques externalisées (biodiversité, mémoire, identité, beauté, bien-être, etc. )
Les sociétés rurbaines, qui ne sont presque plus agraires aujourd'hui, se structurent autour de l'idée de biens communs paysagers ruraux dans le premier cas, autour d'un idéal de territoire agricole, support des seules productions marchandes, dans le second.

Le projet paysagiste  : une réaction publique aux ruptures des paysages rurau

Le projet paysagiste est une invitation douce ou ferme (injonction) des textes juridiques (lois nationales et conventions internationales) à faire usage de la notion de paysage pour donner un cadre réglementaire à la production sociale et politique de l'espace. Jusqu'au milieu du XXe siècle en Europe, ces règles désignaient surtout des sites à protéger ayant des valeurs identitaires nationales (les sites historiques par exemple) et plus rarement naturalistes (les parcs et réserves nationaux de nature1).
En 1972, la Convention sur le patrimoine mondial de l'Unesco a élargi à l'échelle planétaire le souci de protection des paysages remarquables dits culturels et naturels. Puis la Convention européenne du paysage de Florence de 2000 a redéfini la notion de paysage au-delà de son périmètre habituel de politique de protection. Pour les pays qui ont ratifié cette Convention, le paysage comme « perception d'une partie de territoire par les populations dont le caractère résulte de l'interaction de facteurs naturels et/ou humains » est devenu un outil de production social et politique des espaces comme cadre et support de la vie ordinaire humaine et non humaine2.
Cet élargissement d'optique a une importance considérable pour les pays européens qui ont ratifié cette dernière Convention. Il signifie que l'idée que chacun se fait du bien-être humain (le sien et celui de ses semblables) et du bien-être non humain (la vie animale et végétale) est à mettre en relation avec des caractères physiques, c'est-à-dire les attributs perceptibles des environnements des êtres vivants. Cette nouvelle optique paysagère signifie aussi que ceux qui en adoptent les principes adhèrent à l'idée de la construction des identités des paysages européens ainsi produits. La Convention, qui émane du Conseil de l'Europe, ne dit pas quels paysages doivent être produits, mais comment les produire en faisant référence aux qualités et aux valeurs paysagères que les Européens, individus ou groupes sociaux, désignent à cet effet.
Ce projet concerne toutes les sociétés rurales des nations et régions européennes. Ces dernières ont été concernées par des transformations de leurs paysages qui ont été perçues de manière variable selon les pays et les époques.

Les ruptures paysagères rurales

Une rupture paysagère est une modification des paysages affectant ceux qui la perçoivent. Elle peut être brutale comme la disparition en une nuit d'un boisement détruit par une tempête ; rapide comme celle induite par la construction d'une ligne ferroviaire ou autoroutière ou très lente à l'instar de l'étalement urbain dans les campagnes, de la transformation d'un port de pêche en port de plaisance ou de l'extension des boisements dans les montagnes.
Ressentie comme un bienfait, par exemple par les agriculteurs progressistes des années 1950, cette rupture était souhaitée par les techniciens agricoles de l'État français. Perçus comme une destruction par les citadins qui ont repeuplé ensuite l'espace périurbain et rural, ces bouleversements ont été déplorés, et les pouvoirs publics, éclairés par les experts, ont ensuite tenté d'y remédier par des politiques publiques conservatrices et restauratrices à partir des années 1970. Puis la politique agricole commune à partir des années 1990 a cherché à atténuer ces effets paysagers et environnementaux.
Les causes des ruptures lentes est à rechercher dans les évolutions démographiques et économiques au cours du siècle dernier. Les exodes ruraux vers les villes et les colonies des pays européens ont vidé les campagnes et les montagnes de la plupart de leurs agriculteurs et artisans. Dans les régions de montagne, la déprise agricole est aujourd'hui visible dans l'abandon de la plupart des terrasses agricoles et dans l'extension parfois massive des boisements naturels et artificiels de conifères et de feuillus. Dans les périphéries des petites villes comme des métropoles, la périurbanisation contrôlée (Allemagne, Grande-Bretagne, Pays-Bas) ou plus libre (France du Sud, Italie, Grèce) s'est faite aux dépens des espaces agricoles et des agriculteurs. En outre, la mécanisation a permis partout l'intensification de la production agricole avec des conséquences paysagères jugées regrettables par les rurbains3 (remembrement, disparition des haies bocagères et du petit patrimoine rural) et environnementales (pollution des eaux, régression de la biodiversité).
La prise de conscience des effets néfastes des politiques agricoles est venue de l'information diffusée par les médias, car elle a permis à tous de comprendre le sens de la rupture paysagère.  D'autant plus que la société rurale devenait de plus en plus urbaine et de moins en moins agricole ou agraire. Ce qui a abouti, ou est en train d'aboutir dans les derniers pays européens à suivre  cette évolution (Portugal), à une situation paradoxale.
D'un côté une population majoritaire de citadins vivant à la campagne, travaillant à la ville proche (commuters) et désireuse d'un cadre de vie sain, agréable, équipé et accessible, de l'autre des entrepreneurs agricoles soucieux de rentabilité économique et rétifs à appliquer les règles environnementales et paysagères qui peuvent les handicaper par rapport à leurs concurrents.
D'un côté des villégiateurs et des touristes à la recherche d'une ruralité mythique, d'identités paysagères disparues ou mises en réserve, et d'accès facile à la campagne, de l'autre des agriculteurs, des horticulteurs et des éleveurs qui diversifient leurs productions et ont recours à la pluriactivité, mais ne peuvent se résoudre à vivre davantage des services agricoles à la collectivité, notamment paysagers et environnementaux,  que de la vente de leurs produits.
Pourquoi une telle contradiction ? N'est-il plus possible aux habitants et aux populations circulant dans les campagnes de percevoir les paysages ruraux tels qu'ils sont produits, et non tels qu'ils les rêvent ou que les agences de tourisme et les médias leur promettent ? Tout dépend de leurs regards sur le monde rural. Tout dépend des lunettes paysagères qui filtrent leurs perceptions !

Quatre perceptions des paysages ruraux

La première est l'héritière de l'histoire de la peinture de paysage et de la naissance du tourisme. Elle donne à voir le paysage comme une image pourvue ou non d'attributs esthétiques tels que le tableau ou la photographie le proposent à l'admiration de celui qui suit les descriptions pittoresques des guides touristiques. Ainsi des scènes nostalgiques de vieilles fermes, de troupeaux paisibles, de sentiers champêtres et ombragés, d'antiques calvaires, de vieux châteaux, de ruisseaux paisibles qui inspirent le randonneur de campagnes. Ces regards cherchent l'image scenic, attractive et fascinante. Nés dans les musées au contact des œuvres picturales et des photographies nostalgiques, ils sont extérieurs aux pays agraires, n'en retiennent que la surface brillante ou terne et dénoncent la perte de mémoire visible des campagnes. Ces regards ne sont pas innés, ils sont formés par la culture des images qui circulent dans le monde médiatique, et fondent une partie des marchés touristique et résidentielle. Leur tendance est d'attendre de la campagne qu'elle devienne un immense parc public pourvoyeur d'émotions esthétiques et de sensations de bien-être, ce en quoi ils sont souvent déçus, car la campagne agricole n'est pas conçue pour devenir un parc d'attractions.
La seconde catégorie de perceptions concerne les regards informés par les sciences, les arts et l'érudition des guides touristiques. Ces regards interprètent les paysages ruraux à travers les savoirs savants des historiens, des géographes et des archéologues, des géologues, des botanistes ou des ornithologues, des agronomes, des ethnologues et des sociologues, des architectes et des urbanistes. Autant de connaissances qui apportent la compréhension de ce qui est recherché et vu, qui indiquent les enjeux économiques, environnementaux, sociaux et culturels de l'évolution des paysages. Autant dire que les touristes ainsi sollicités relèvent plus du tourisme culturel et de l'écotourisme. Ces voyageurs curieux sont concernés personnellement par l'origine de ce qu'ils perçoivent, ce qui n'exclut pas la recherche des spectacles fascinants. Ils souhaitent comprendre le fonctionnement d'une réserve naturelle ou d'un marais salant, l'architecture d'une chapelle ou l'origine d'un site archéologique. La campagne est pour eux un monde perceptible de signes à déchiffrer, dont les formes agricoles sont parfois oubliées.
Contrairement aux deux catégories précédentes de regards extérieurs aux pays traversés, la troisième leur est intérieure. Ce sont les perceptions visuelles des producteurs de paysages ruraux : forestiers, agriculteurs, éleveurs ou horticulteurs, mais aussi littoraux comme les conchyliculteurs. Nées sur place, elles sont attachées aux territoires de chaque producteur : les champs de l'exploitant agricole, le boisement du sylviculteur, les serres de l'horticulteur, mais aussi les milieux naturels du naturaliste, les routes de l'ingénieur et même les sentiers du randonneur ou les pistes du cavalier. Ces perceptions sont celles des initiés à la vie locale dont ils sont familiers. Ils sont le plus souvent habitants permanents. Mais s'ils sont résidents secondaires, leurs regards hybrides empruntent, selon la durée et l'intensité de leur ancrage local, aux regards formés ou aux regards informés. Parfois certains touristes en quête d'authenticité de paysages ruraux recherchent la compagnie des fins connaisseurs des terroirs agricoles ou viticoles.
La dernière catégorie, celle des corps initiés, est une extension de la précédente, qui peut concerner toutes les autres.  Leur expérience de l'espace n'est ni seulement contemplative, ni seulement savante, mais avant tout corporelle. Amateurs de marche, d'équitation, de cyclotourisme, de voile, de rafting, de surfing et de canyoning, ils ressentent d'abord dans leur corps l'espace traversé, douloureusement ou joyeusement. L'espace est d'abord le lieu d'une recherche de sensations et d'émotions : vitesse, vertige, douleur, plaisir, inquiétude, peur, etc. Le souci du dépassement de soi, la prise de risque et la recherche des limites physiques alimentent les défis aux autres et à soi-même. Les paysages ruraux et littoraux deviennent alors le cadre ou le support de loisirs sportifs ordinaires ou extrêmes, un peu à la manière parfois des parcs d'attraction. De la même façon, mais de manière plus ordinaire, ces paysages « incorporés » sont aussi ceux des agriculteurs qui labourent et moissonnent, des bergers qui conduisent leurs troupeaux, des apiculteurs qui récoltent leur miel ou des ornithologues qui observent, cachés derrière les roseaux, comme les chasseurs, les oiseaux migrateurs. Point d'images pittoresques ni d'érudition très savante, mais des expériences ordinaires génératrices de souvenirs, de repères, d'attachements ou de répulsion à des territoires familiers ou inconnus.
Toutes ces perceptions de l'espace peuvent concerner, séparément ou non, la même personne, même si les pratiques de tourisme et de loisirs regroupent souvent ceux qui font la même chose. Un agriculteur ou un chasseur peuvent être aussi, en d'autres lieux que ceux de la chasse ou des champs, des touristes esthètes ou savants, des sportifs paisibles ou extrêmes.
Toutefois la question qui nous intéresse ici est de savoir comment ces perceptions, ces regards notamment, s'associent ou s'excluent dans un même lieu. Les regards internes des initiés et des « incorporés », qui vivent leurs territoires de pratiques (l'espace vécu des géographes) ont-ils tendance à exclure ou à inclure les regards externes des esthètes et des érudits ? La tension sociale et le conflit ne sont-ils pas fréquents ?

Relations pacifiées ou conflictuelles ?

Face à l'injonction paysagiste publique (se soucier de la qualité du cadre de vie et du bien-être humain et non humain), les quatre groupes sociaux dont nous venons de caractériser les perceptions paysagères adoptent des attitudes très différentes.
Dans le monde minoritaire des agriculteurs et des forestiers qui produisent l'essentiel des paysages ruraux, le développement des règles et des normes injonctives provoque deux types de comportements. Les entrepreneurs agricoles et forestiers, attachés aux valeurs libérales du marché des biens, sont souvent hostiles ou méfiants, et rejettent le conditionnement des aides financières à leurs productions au respect des normes de qualité environnementale et paysagère par la politique agricole commune (PAC). Ils ne sont pas le plus souvent soucieux de produire gratuitement les biens communs paysagers dont ils ne peuvent tirer profit et dont la production ou l'entretien n'entrent pas dans leur projet économique : les arbres isolés ou en haie, les talus, banquettes et terrasses, l'eau propre des nappes phréatiques, des sources et des rivières, l'avifaune ou l'entomofaune sauvage, les chemins d'accès du public aux espaces agricoles, etc. Sauf si ces biens - même coûteux à produire - améliorent ou distinguent leurs produits, par exemple la singularité des terrasses viticoles dans les terroirs d'appellation d'origine contrôlée. Dans ce cas, la production du paysage est internalisée par l'entreprise. Il n'en est pas de même avec les papillons et les oiseaux sauvages.
En revanche, dans les régions littorales et périurbaines, certains agriculteurs sont prêts à diversifier leurs revenus avec l'agritourisme, les services pédagogiques, de pêche ou de chasse, les jardineries ou la vente directe. Devenus urbains, ces agriculteurs aux regards initiés, ne perçoivent pas leurs paysages comme exclusifs mais les ouvrent aux consommateurs des régions urbaines.
Dans de nombreux cas, leurs revenus peuvent devenir presque totalement urbains, au point de n'être plus liés à la production agricole. Ainsi des tenants du hobby farming (l'agriculture de plaisance) qui conservent, surtout autour de la Méditerranée, des vergers d'oliviers pour le seul plaisir de produire et de consommer leur propre production. Ceux-là empruntent alors de plus en plus les lunettes des regards formés et informés pour contempler ou expliquer leurs paysages intérieurs souvent peu communicables. D'autres modifient radicalement leurs pratiques en adhérant aux injonctions environnementales et se lancent alors dans l'agriculture biologique ou le tourisme durable. Ce qui implique de nouvelles règles marchandes comme dans le cas du commerce équitable.
Dans le monde majoritaire des ruraux permanents non-agriculteurs, l'injonction paysagiste et environnementale devrait faire l'unanimité. En France par exemple, les règles d'urbanisme et d'architecture, comme celles qui limitent les nuisances sonores et visuelles, deviennent particulièrement précises dans les communes des 43 parcs naturels régionaux. Ces organisations sous tutelle de l'État et des Régions disposent chacune, depuis la loi de 1993, d'une charte de bonne conduite paysagère, patrimoniale et environnementale que les maires de chaque commune peuvent utiliser pour s'opposer aux projets jugées déviants ou inciviles : passage de lignes électriques THT, carrières, décharges, usines polluantes, autoroutes, lotissements, etc.
Hors de ces périmètres en principe exemplaires, le regroupement des communes en nouvelles collectivités a été accompagné par des plans et chartes de paysage qui mettent en œuvre de très nombreuses lois, décrets et circulaires contraignants pour les propriétaires et promoteurs immobiliers qui voudraient disposer de leurs biens : inconstructibilité des rivages, servitude de sentier littoral, préemption d'achat du conservatoire du littoral, classement de sites et monuments historiques, règlement des attributions de permis de construire et de démolir, etc.
La portée de ces dispositifs réglementaires vise autant la conservation des patrimoines historiques et naturels que le développement touristique et des loisirs, la restauration des lieux dégradés (les sites industriels abandonnés ou en activité) ou la création de nouveaux paysages (éoliennes, hôtels, lotissements, zones d'activités commerciales et artisanales). Ils visent à renforcer ou à créer l'attractivité et l'identité des territoires ruraux à partir des signes de mémoire (lavoirs, calvaires, bories, cabanes viticoles ou de pêcheries, terrils miniers, terrasses viticoles, arbres remarquables, lieux religieux, etc.), mais aussi nouveaux (éoliennes, architecture innovante notamment de haute qualité environnementale). En outre des pratiques de décoration des villages comme le fleurissement, très encouragées par les pouvoirs publics, sont souvent jugées favorablement par les habitants.
En revanche, l'hostilité des résidents à la campagne se déclenche quand l'accumulation des normes et des règles devient pesante ou gêne l'innovation architecturale par exemple. Quand l'hyperréglementation uniformise les lotissements et crée des styles néorégionaux insipides (breton, alsacien, normand, provençal, poitevin, etc.). Quand les décors fleuris ou verts deviennent factices et masquent des ségrégations sociales discutables. Incorporées, initiées, parfois savantes, les perceptions des paysages sont plutôt endogènes et territorialisés et sont souvent concernées par le syndrome Nimby.
La dernière catégorie est celle des résidents secondaires et des villégiateurs. Ne passant que quelques semaines ou quelques mois à la campagne, ils y deviennent souvent de futurs résidents principaux quand arrive la retraite.  Ayant d'abord chaussé les lunettes de l'esthète formé, et cédé au coup de cœur pour l'achat de la maison de vacances, ils empruntent ensuite celles de l' « incorporé » (loisirs extérieurs) et de l'informé, voire de l'initié. L'injonction paysagiste leur plaît tant qu'elle conserve le cadre qu'ils ont adopté, et éloigne les activités indésirables (industries polluantes, agricultures nuisantes, caravaning indiscipliné, routes et éoliennes trop bruyantes, etc.). Mais elle les indispose quand elle contraint trop les extensions de leur maison par des règles de surfaces, de formes, de matériaux, de couleurs de façade ou d'ouvertures. Le paysage - à immobiliser - est pour eux la première raison invoquée en cas de modifications perceptibles envisagées dans leur environnement proche (une éolienne, une route, des habitations). Cet environnement choisi est pour eux éternel. Tout changement contraire à leurs projets est irrémédiablement motif à plainte et à mobilisation active. Toute rupture du cadre choisi est douloureusement ressentie surtout si elle est imposée de l'extérieur.
Les sociétés rurales d'aujourd'hui ne sont presque plus les sociétés agraires d'autrefois. Pénétrées par les cultures urbaines qui idéalisent la campagne, elles tendent à naturaliser et à normaliser les injonctions paysagistes, comme cela a été le cas dans la plupart des pays du Nord de l'Europe. Celles-ci leur permettent d'adapter l'ancien cadre agraire à la société rurbaine d'aujourd'hui ; les fermes deviennent des cottages, des résidences,  des musées ou des hôtels, les cours de ferme des jardins, les pistes agricoles des sentiers de promenade, les étangs, les marais et les fermes des lieux pédagogiques, les vergers anciens des lieux de récréation, les pistes forestières des itinéraires de jogging ou d'équitation, les champs des parcs publics boisés ou des parcs d'attractions, les anciens sites industriels des restaurants, des studios de cinéma ou des lieux d'exposition ou de théâtre, etc.
Cette mutation ne se fait pas sans tiraillements, tensions et conflits entre les tenants de différents regards, surtout entre ceux des agriculteurs entrepreneurs qui restent et la plupart des autres habitants. Les pays agricoles résistent encore aux chants des sirènes paysagistes. Mais comment ?

La gouvernance des paysages ruraux : l'enjeu de l'authenticité

Un cadre hybride entre ville et campagne

Dans les visions utopistes de la campagne postmoderne des paysagistes-urbanistes et des architectes-paysagistes, le paysage est devenu en Europe une notion centrale depuis plus de vingt ans4. Il apparaît non seulement comme un filtre sensoriel à focal variable pour penser la ville horizontale dans son territoire, mais il promet aux citadins et aux touristes de nouvelles images et lieux de la ville qui ne séparent plus les espaces ruraux ou naturels de ceux qui ne le sont pas. Dans cette conception postmoderne  des régions urbaines et rurales, est manifesté le souci des architectes-paysagistes et des paysagistes-urbanistes de se situer comme concepteurs de projets en amont de la planification urbaine, mais aussi comme maîtres d'œuvre, avec d'autres, d'actions concrètes d'aménagement de l'espace des infrastructures urbaines et rurales.
Contrairement aux industries qui laissent derrière elles des ruines, les activités agricoles près ou loin des villes ne meurent pas brutalement mais se transforment insensiblement. Les agricultures rurales, par diversification et pluriactivités, deviennent des agricultures urbaines tournées vers la ville, puis des agricultures et jardinages non marchands, jusqu'à l'étape finale de l'espace paysager qui exclut souvent l'activité de production agricole. Ces quatre étapes spatiales constituent avec les boisements et les espaces aquatiques un patchwork de processus hybrides (entre nature et ville) qui produisent l'infrastructure matérielle paysagère de la région urbaine autant que celle de ses images.
Pour que les  activités agricoles trouvent une place normalisée dans la région urbaine ou périurbaine, il est nécessaire aux pouvoirs publics comme aux designers urbains de leur donner une utilité et une place physique et sociale qui les consacrent comme biens communs urbains, au même titre que les parcs boisés, les autoroutes urbaines et les cimetières. Mais en se souvenant que le marché ne produit pas spontanément de paysages qualifiés, sauf si les maîtrises d'ouvrage publics et privés s'en préoccupent.
C'est pourquoi l'alliance entre les landscape urbanistes, les élus politiques et les organisations agricoles et jardinières est essentielle pour orienter la fabrique urbaine par une gouvernance large des projets agricoles et agriurbains. L'enjeu social étant la qualité des cadres de vie périurbains et ruraux qui ne saurait être uniforme, les paysages peuvent alors devenir un caractère socialement distinctif de certains des quartiers de la ville comme de parties de la campagne.

Entre injonction publique autoritaire et autonomie locale de décision

Apportée par les techniciens, urbanistes, architectes et paysagistes, l'injonction ou l'invitation paysagiste apportent surtout des regards formés et informés, extérieurs aux territoires ruraux. Dépositaires des valeurs des cultures urbaines, les producteurs de règles paysagères, environnementales et urbaines dans le cadre de projets territoriaux fournissent d'abord une information descendante (top down) du législateur vers le propriétaire, le locataire ou l'usager de l'espace. Ces règles doivent s'imposer de droit à la personne administrée, sinon elles n'ont pas d'effets sur la production des paysages. Pour qu'elles puissent s'imposer, les élus nationaux et régionaux consultent les techniciens du droit avant de voter ces règles. De même, quand la règle paysagère est envisagée localement, l'organisation d'un débat public par les services publics est obligatoire dans les pays de l'Union européenne en application de la Convention européenne d'Aarhus.
Trop contraignantes, les règles paysagères et environnementales ne peuvent être appliquées de manière juste ; trop vagues, elles n'engendrent aucun résultat et sont impuissantes. Non évalués, leurs résultats restent inconnus. Ainsi, en France, l'exigence d'un « volet paysager » du permis de construire évite sans doute de graves erreurs, mais le jugement de ces pièces administratives reste très difficile par les techniciens de l'État et souvent arbitraire, donc sujet à litige juridique et exigeant des experts.
Dans les meilleurs cas de prise de décision publique top down, il y a coopération - ou plutôt transaction - entre celui qui fait appliquer les règles locales dans une collectivité et celui qui doit les appliquer. Le propriétaire d'une maison à construire doit par exemple adopter les normes de hauteur et pente de toit, ou de forme des fenêtres, décidées par les élus d'une collectivité, conseillés par un technicien de l'urbanisme. Ces normes deviennent alors un outil de fabrication de l'identité locale des paysages urbains de la collectivité. Cette contrainte doit rester souple et permettre au même technicien, au nom du caractère du lieu à créer, d'autoriser un architecte - de bâtiments publics par exemple - à créer une forme innovante de façade et de fenêtre dans le même village rural.
C'est pourquoi la gouvernance des paysages demande le plus souvent échange, codécision et implication des personnes concernées, publiques comme privées. Un chemin agricole communal supprimé ou privatisé par un agriculteur peut être recréé ou réouvert à la demande des élus pour un usage de promenade. Des haies peuvent être replantées en cédant à la collectivité les terrains agricoles nécessaires. Des bords de ruisseaux et d'étangs peuvent être aménagés pour le public avec ou sans rachat par la collectivité. La « publicisation » de l'espace privé rural est un processus géographique qui crée les biens communs paysagers. Elle soumet alors ce qui est donné à percevoir à des règles de civilité ou de citoyenneté très variables selon les lieux. Les tensions sont alors fréquentes entre ceux - acteurs publics ou privés - qui veulent installer des éoliennes, des élevages, des décharges, des routes, des incinérateurs,  etc., et ceux qui sont concernés par ces nouveaux voisinages jugés nuisants. Appréciés par les « populations », les risques paysagers et environnementaux sont ainsi évalués dans un processus démocratique qui peut se transformer en projet d'autodéveloppement  soutenable (Magnaghi, 2005).
La décision publique peut être déléguée à la collectivité locale dans un cadre autonome sans que pèse nécessairement le poids de l'État. Dans ce cadre participatif, incité parfois par les Régions d'Europe, la régulation se fait surtout bottom up. Les acteurs agricoles peuvent ouvrir leurs territoires au public dans un cadre marchand, faire visiter leurs vignes ou leurs vergers, proposer des produits plus ou moins transformés, héberger des touristes, offrir des services de loisirs et de restauration et faire des valeurs de soutenabilité des arguments commerciaux. Ce qui n'exclut pas, au contraire, le contrôle des caractères des paysages (en termes environnementaux ou patrimoniaux) par les services publics. De plus, dans ce cadre, la décision publique appuyée sur les acteurs locaux et les organisations non gouvernementales acquièrt plus de légitimité sociale, puisqu'elle en appelle à  l'expression reconnue des projets individuels et collectifs, et à leur hiérarchisation.
Ces trois niveaux de gouvernance top down, bottom up et hybride organisent l'interaction des quatre niveaux de perception des paysages dans chaque collectivité. Aux perceptions formées par l'art, s'ajoutent celles informées par les sciences ; aux perceptions polysensorielles des paysages par les habitants s'ajoute la connaissance des projets des acteurs agricoles, cynégétiques et forestiers. Les gouvernances qui gèrent les décisions sont alors en charge d'un aller-retour permanent entre les intérêts locaux territorialisés et les intérêts collectifs et globaux à l'échelle planétaire. Les décisions prises se lisent alors dans les paysages perçus et fabriquent l'identité publique des collectivités, loin ou proche des réponses locales apportées à la prise en compte des valeurs du développement durable. Un paysage soutenable doit alors - c'est un projet possible de biens communs soutenables - exprimer un choix perceptible concernant la création d'emplois et de logements sociaux, la conservation des ressources naturelles, la mixité de l'espace public et la diversité des cultures des groupes sociaux. A contrario, un paysage peut traduire une communautarisation, une ségrégation sociale, un gaspillage des ressources énergétiques, une indifférence à la conservation, à la recréation de la biodiversité, ou aux nuisances de proximité. Les niveaux de responsabilité politique doivent être connus de tous pour que, si les biens communs à créer ne sont pas pris en compte localement, le recours (la subsidiarité ) à un niveau supérieur de réponse collective (l'État, la Région, le groupe de communes) soit enclenché par les organisations sociales. Il en est de même si les pouvoirs publics (de la commune au niveau international) ne jouent pas le rôle qui est attendu (le service de l'intérêt général).

Et l'authenticité des paysages agricoles ?

Dans ce contexte démocratique, la question de l'authenticité des paysages ruraux offerts à la perception est régulée par la participation des habitants autant que par celle des acteurs publics à tous niveaux. Est en effet authentique ce qui est reconnu comme vrai, et non falsifié. Si une collectivité admet que sa campagne doit être attractive pour les touristes et les habitants, et produite d'abord par une agriculture de services publics paysagers, elle se donnera les moyens financiers de la fabriquer avec ce type d'entreprises tournées vers des consommateurs de paysages et de loisirs. L'agriculture de plaisance, l'agriculture biologique, les jardinages et les politiques de trames vertes périurbaines sont un des moyens légitimes, parmi d'autres, de gérer les « parcs agri-urbains5 » ou les espaces de « tiers-paysage6 » qui favorisent ces pratiques sociales.
En revanche, si les acteurs agricoles souhaitent perpétuer une agriculture d'entreprise, tournée d'abord vers les bourses céréalières de Chicago ou de Detroit, ils peuvent convaincre les habitants ruraux de l'identité authentique des paysages de cultures céréalières ainsi produits. Ils auront plus de facilité à le faire s'ils sont viticulteurs et producteurs de vins d'AOC, notamment s'ils produisent dans des paysages culturels classés au patrimoine mondial de l'Unesco, comme au Cinque Terre en Ligurie ou à Saint-Émilion dans le Bordelais. Quand les images de paysage entrent dans la médiation paysagère, elles montrent en esthétisant ou en documentant, et non en enlaidissant. À ce titre, elles sont souvent partiales et partielles, mais mettent en lumière ce qui est inconnu et souhaite ne pas le rester. Tout paysage est esthétisable, ce qui ravit les regards formés. Mais tout paysage est aussi à informer et à documenter si le spectateur veut aller au-delà des apparences, ce qui implique les autres regards initiés, informés et incorporés ; ce qui implique aussi d'autres valeurs éthiques dans la transmission des paysages aux générations futures, comme celles du développement durable.

Ce qu'en disent les chercheurs français

Réunis récemment (avril 2008) à Versailles pour célébrer la mémoire de Jean-Pierre Deffontaines, un géo-agronome pionnier de la recherche agronomique sur les paysages agricoles, les chercheurs ont confirmé les évolutions évoquées précédemment.
60% du territoire français est aujourd'hui agricole, avec, pour le gérer, de moins en moins d'agriculteurs et une demande résidentielle et touristique de plus en plus forte, de meilleure habitabilité - meilleure accessibilité pour les loisirs et meilleur cadre de vie - des campagnes. Face à cette demande sociale de qualité des paysages, les scientifiques admettent que la notion de paysage est autant une perception humaine et une représentation de l'espace qu'un espace matériel objectif. La relation entre ces deux pôles subjectif et objectif fait de la campagne un objet de désir social, mais il n'y a pas d'accord sur ce que doivent être ces paysages. Ceux-ci deviennent des enjeux sociaux, des politiques publiques agricoles et paysagères notamment. Les uns insistent sur le paysage comme produit, évoluant en permanence, des activités agricoles, et comme reflet des politiques publiques qui encadrent celles-là ; les autres sur les liens commerciaux à établir entre la qualité des produits agricoles (vins, fromages par exemple) et les paysages qui les produisent. La plupart s'accordent à constater que dans la période productiviste de l'agriculture administrée, la forme des paysages a été dissociée du milieu naturel et humain qui les produisait, et qu'il est indispensable de rétablir ce lien que les agronomes et les agriculteurs avaient négligé. Entre les agricultures de services et l'agro-industrie, certains recommandent des agricultures de terroir attachées à la valorisation et à la conservation des ressources locales (énergie, eau, sol, milieux naturels) et aux valeurs du développement durable. D'autres identifient l'émergence de nouveaux collectifs agricoles et non agricoles concernés par la valorisation des espaces marginalisés par l'agro-industrie, par exemple par la mise en valeur des terrasses agricoles abandonnées,  des zones humides ou des friches postindustrielles et urbaines.
Ils font le constat que les qualités du cadre de vie rural (la pureté de l'air et de l'eau, la propreté des sols, la richesse de la biodiversité, l'attractivité des scènes paysagères, la diversité du patrimoine historique, la facilité d'accès) sont autant de sources de mieux-être des habitants - agriculteurs compris - et des touristes. Souvent mythifiées, ces qualités rêvées font des campagnes un refuge antiurbain et un lieu nostalgique de solidarité sociale et de bien-être humain. Faisant référence aux recherches agronomiques sur la nutrition humaine qui ont montré l'importance de la perception sensorielle (le goût) des aliments, les scientifiques pensent que les travaux des chercheurs agronomes doivent désormais porter sur la perception des paysages, domaine qu'ont déjà exploré les sociologues, les ethnologues et les géographes. L'outil du projet de paysage, familier pour les paysagistes, leur apparaît comme un outil de qualification globale des paysages en évolution et un moyen local de mettre en place une gouvernance des projets de territoire avec les acteurs locaux.

Conclusion

Les sociétés rurales européennes risquent d'être partagées entre quatre catégories de relations aux espaces agricoles et boisés :
  • Soit favoriser des agricultures et des jardinages de services locaux plus que de produits agro-industriels convenant à des pratiques de résidence, de loisirs et de tourisme, dans des espaces rurbains multifonctionnels intégrés aux régions urbaines et destinés à y rester.
  • Soit favoriser le maintien d'agro-industries livrant des produits localement et mondialement dans des régions agricoles mécanisables et souvent coupées des pratiques de loisirs, de tourisme et de villégiature.
  • Soit encore, loin des villes, dans les zones agricoles peu favorables à la mécanisation (montagnes, zones humides), en faisant appel à des agricultures de services, financées par les collectivités et l'Europe, destinées à limiter les boisements et les risques  (incendie, érosion, inondation) et à favoriser les économies résidentielles et  touristiques.
  • Soit enfin, dans les trois cas précédents, en ayant recours aux valeurs du développement durable, pour mettre en œuvre des projets de terroir dans une perspective d'un autodéveloppement soutenable localisé.
Selon leurs productions et leurs projets, les agriculteurs seront donc dans deux situations très différentes. Soit ils chercheront à résister au projet paysagiste et soutenable public en le fuyant (délocalisation hors de l'Europe ou loin des villes) ; soit ils l'intégreront dans leurs activités marchandes pour en faire, avec les habitants des territoires et des terroirs agricoles, un atout local de développement soutenable. Ce sera aux pouvoirs publics des collectivités, notamment urbains, de trouver des règles de gouvernance pour choisir et encadrer ces changements.

Mots-clés

Paysage rural, politique publique de paysage, Europe
Rural landscape, landscape public policy, Europe

Bibliographie

Donadieu, P., La Société paysagiste, Versailles, Actes Sud/ENSP, 2002, 155 p.
Donadieu, P., Mazas, E., Des mots de paysage et de jardin, Dijon, Edisud, 2002, 350 p.
Donadieu, P., Périgord, M., Clés pour le paysage, Gap, Ophrys, 2005, 354 p.
Donadieu, P., « De l'utopie à la réalité des campagnes urbaines », in Urbanistica, n° 128, 2006, p. 15-20.
Donadieu, P., « Landscape urbanism in Europe : from brownfields to sustainable urban development », in JOLA, revue européenne d'architecture du paysage, n° 2, Autumn 2006, p. 36-45.
Donadieu, P., « Le paysage, un paradigme de médiation entre l'espace et la société », in Économie rurale, n° 297-298, 2007, introduction d'un dossier « Paysage ».
Donadieu, P., « Le paysage, les paysagistes et le développement durable », in Économie rurale, n° 297-298 , 2007.
Donadieu, P., Périgord, Le Paysage entre nature et culture, Paris, A. Colin, 2007.
Magnaghi, A, The Urban Village, a charte for democracy and local self sustainable development, London-New-York, Zed Book, 2005.


Auteur

Pierre Donadieu

Géographe.
Professeur à l'École nationale supérieure du paysage de Versailles-Marseille.
Directeur du LAREP.
Courriel : p.donadieu@versailles.ecole-paysage.fr

Pour référencer cet article

Pierre Donadieu
Les sociétés rurales européennes ont-elles accepté les politiques publiques paysagères ?
publié dans Projets de paysage le 23/04/2009

URL : http://www.projetsdepaysage.fr/fr/les_societes_rurales_europeennes_ont_elles_accepte_les_politiques_publiques_paysageres_

  1. Donadieu P. et Scazzosi, L., in Donadieu, P. et Périgord, M., Le Paysage, entre natures et cultures, Paris, Armand Colin, 2007, 124 p., chapitre III. 
  2. On entend par là que les objectifs de conservation, de restauration et de création des paysages concernent autant les sociétés humaines que les populations végétales et animales.
  3. Les rurbains sont des habitants permanents ou temporaires des campagnes, qui ont une activité ou un emploi dans les villes. Ils sont à la fois ruraux (par leur localisation) et urbains (par leurs activités et leurs cultures).
  4. Donadieu, P., « Landscape urbanism in Europe : from brownfields to sustainable urban development », in JOLA, revue européenne d'architecture du paysage, n° 2, Autumn 2006, p. 36-45.
  5. Pierre Donadieu, Campagnes urbaines, Arles, Actes Sud, 1998.
  6. Selon le paysagiste Gilles Clément, il s'agit d'espaces sans autres usages sociaux que ceux d'une biodiversification souhaitable aux échelles locale et globale.