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Les paysages de la transition énergétique : une perspective politique

The Landscapes of Energy Transition: A Political Perspective

26/09/2014

Résumé

Au-delà des grands objectifs génériques, la transition énergétique exige d'être traduite en politiques et en projets bien concrets. La mise en œuvre de ceux-là, souvent sous forme de grands sites de production d'énergie, fait émerger des réactions fortes sur les territoires, entre autres au nom du paysage. Mais plutôt que d'y lire une réaction d'opposition systématique, nous suggérons de considérer le paysage comme une façon de tester le niveau de territorialisation des propositions faites au nom de la transition énergétique : comme cadre cognitif et politique, il permettrait de confronter le projet au territoire et de saisir si le premier s'avère cohérent et porteur pour l'avenir du second ? Pour ce faire, nous avançons un cadre d'analyse structuré à trois niveaux référant à des approches théoriques complémentaires : soit le paysage 1) comme représentation sociale, 2) comme outil et objet négocié et 3) comme paradigme sociétal. La récente filière éolienne au Québec sert à illustrer comment le « paysage » pourrait être mobilisé en ce sens.
Beyond major general objectives, energy transition needs to be translated into concrete policies and projects. The implementation of such policies and projects, often in the form of large sites for the generation of energy, gives rise to strong reactions, notably in defence of the landscape. But rather than interpret this as a reaction of systematic opposition, we propose to consider the landscape as a way of testing the level of territorialisation of proposals made in the name of the energy transition. As a cognitive and political framework, this makes it possible to compare the project with the territory and to understand whether the former is consistent with and able to provide perspectives for the future of the latter. To do so, we propose an analytical framework structured on three levels referring to complementary theoretical approaches: the landscape 1) as a social representation, 2) as a tool and a negotiated object, 3) and as a societal paradigm. The recent wind energy sector in Quebec serves to illustrate how the «landscape» could be mobilised in such a way.

Texte

Introduction : la transition au risque du paysage politique1

La transition énergétique porte une vaste ambition : la réorientation des modes de production et de consommation énergétiques. Mais sa mise en œuvre, avec l'implantation de grands sites de production, fait émerger des réactions fortes sur les territoires, là où se concrétisent et se révèlent des impacts insoupçonnés ou négligés, qui touchent la quotidienneté et les conditions de vie des populations locales et provoquent des réactions de critique, voire de refus. Il en va ainsi des parcs éoliens, théâtres d'oppositions soutenues dans plusieurs régions du monde, au nom du paysage.
Loin du syndrome « pas dans ma cour » (nimby) ou des seuls impacts visuels, l'argumentaire autour du paysage révèle, par sa variété, les nombreuses exigences sociétales contemporaines quant à la façon de concevoir, de planifier et d'implanter des projets, des politiques et des modèles énergétiques. Là réside, en hypothèse, la possibilité de dépasser l'opposition stérile entre les contestations et les actuels mégaprojets sectoriels pour construire de véritables projets de territoires. Car l'enjeu fondamental est la territorialisation de la transition énergétique : les politiques et projets énergétiques (y compris les grands équipements) ne peuvent se contenter d'être génériques, de passer par une mise en œuvre dépourvue d'un travail minimal de traduction et d'adaptation aux réalités des lieux d'implantation (Évrard, 2010). Ce travail de tissage de liens avec les sociétés territoriales et leurs trajectoires est exigeant, car susceptible de remettre en cause nombre d'aspects du projet (nature, taille, localisation, mode de propriété, etc.), si ceux-là ont été conçus sur un mode générique et des paramètres a-territoriaux (marché, technique...).
Cet article suggère de recourir au concept de paysage comme cadre d'analyse global pour tester, cognitivement et politiquement, le degré de territorialisation d'un projet énergétique. L'exemple de la récente filière éolienne au Québec montre comment le « paysage » pourrait être mobilisé en ce sens, à travers trois entrées et approches théoriques complémentaires : soit le paysage 1) comme représentation sociale, 2) comme outil et objet négocié et 3) comme paradigme sociétal2. Ces trois entrées convergent vers une nécessaire prise en compte de la dimension politique du paysage, selon une proposition testée précédemment sur d'autres types de paysages productifs (Fortin, 2005 ; Fortin et Gagnon, 2006) et qui rejoint des travaux actuels autour de la notion d'acceptabilité sociale (Fortin et Fournis, en révision ; Fournis et Fortin, 2014). Enfin, la proposition vise à renforcer des travaux associés au paradigme politique du paysage qui, encore émergent il y a une dizaine d'années (Fortin, 2005), commence à être affiché3 et à mieux les relier avec ceux déjà bien structurés associés au paradigme culturel.
Commençons par esquisser un portrait de l'énergie au Québec, qui rappelle que la mise en œuvre de la transition énergétique exige nécessairement une forme de contextualisation, de territorialisation.

Argumenter la transition en contexte d'énergie renouvelable : le cas québécois

De prime abord, le Québec semble en position privilégiée pour relever les défis de la transition énergétique. Sur un vaste territoire où abondent les ressources naturelles, la « belle province » tire jusqu'à 95 % de sa production d'électricité de sources renouvelables, principalement l'hydroélectricité et depuis peu l'éolien4. La ressource hydraulique, mise en valeur par la société d'État Hydro-Québec depuis plus de 50 ans, constitue un actif et un patrimoine reconnus : l'État est propriétaire d'un vaste réseau de grands réservoirs et centrales hydroélectriques, qui en fait le quatrième plus grand producteur mondial d'hydroélectricité, après la Chine, le Brésil et les États-Unis5 (pour une capacité installée de production de plus de 37 000 MW6).
Ces quelques données parlent d'elles-mêmes : la transition énergétique pose au Québec des défis différents des pays européens, parce que le choix de l'éolien ne s'explique ni par un fort besoin énergétique ni par une nécessité de sortir des énergies non renouvelables. Ce choix éolien relève plutôt du couplage économie (développement régional) et énergie (développement éolien). Si ce couplage est en continuité avec les politiques antérieures, il est nouveau par son ambition : l'implantation d'une véritable filière industrielle autour de l'éolien, afin de diversifier l'économie d'une région ciblée de l'Est du Québec.
Après différentes phases de test7, la politique éolienne est effectivement lancée au début des années 2000, favorisée par un contexte où convergent différents intérêts8. Au cœur des outils et instruments de la politique éolienne, le système d'appel d'offres est certainement le plus connu. Il met en concurrence des promoteurs, privés (1er et 2e appels d'offres) et « communautaires9 »/autochtones (3e et 4e appels), qui doivent soumettre des projets de parcs éoliens, respectant plusieurs critères (et en particulier l'exigence d'un pourcentage significatif de retombées économiques issues de la construction et de l'assemblage des éoliennes sur le territoire de la péninsule gaspésienne et de la MRC de Matanie).
Ces objectifs économiques (création d'emplois et diversification), louables, ne soulèvent guère de critiques et sont appuyés par nombre de groupes régionaux. Mais la formule adoptée dans les appels d'offres a des effets assez spectaculaires : pour attirer ces usines, il faut stimuler une forte demande intérieure (voire un marché de proximité), ce qui se traduit à terme par l'implantation accélérée d'une quarantaine de grands parcs de production au Québec (totalisant 4 000 MW de capacité installée, pour des parcs de 30 à 70 turbines - mais jusqu'à 150 dans deux cas plus récents - hautes de plus de 100 mètres10), concentrés pour moitié dans l'Est du Québec. Lorsque ces projets prennent forme, des questionnements et des critiques montent des territoires concernés, d'abord au Bas-Saint-Laurent, à partir de 2006, puis dans diverses régions. Examinons ceux touchant le paysage, à partir de trois prismes complémentaires, montrant ainsi comment le défi de territorialisation de ces mégaprojets exogènes se situe simultanément à plusieurs niveaux.

La saisie des enjeux : le prisme des représentations paysagères

De manière générale, la contestation des parcs éoliens a mauvaise presse, souvent caricaturée comme relevant du syndrome « pas dans ma cour » (nimby). Cette lecture simpliste sert à banaliser certaines revendications et grands enjeux, y compris ceux relatifs au paysage. À la suite d'analyses statistiques, Wolsink (2000, p. 51) conclut pourtant que les effets perçus sur le paysage constituent le « meilleur indicateur pour prévoir l'attitude » positive ou négative envers un site éolien11. Une fois cela posé, tout reste à faire : le paysage demeure bien moins connu qu'il y paraît. L'analyse des représentations sociales offre une façon d'ouvrir cette boîte noire.
La perspective des représentations paysagères plonge ses racines dans la géographie française des années 1970, lorsqu'une première génération de travaux cherche « à reconstruire le statut des lieux » (Bailly, 1984, p. 138), à l'aide notamment des concepts d'images et de cartes mentales12. Une nouvelle génération émerge dans les années 1990, cette fois en réaction à certaines propositions associées au paysage-scénique (cf. notamment la mission ethnologique sur le paysage ; Dubost et Lizet, 1995). Depuis, les travaux géographiques, sociologiques et anthropologiques foisonnent (cf. autour des programmes de recherche « paysage et développement durable13 », Terrasson et al., 2007 ; Luginbühl et Terrasson, 2013).
Les tenants de cette perspective (le paysage comme représentation sociale) s'opposent à l'idée d'une culture paysagère universelle qui reposerait uniquement sur de grands référents, dont artistiques, médiatiques et touristiques. Ils soutiennent que la culture paysagère relève aussi de facteurs plus strictement spécifiques, liés aux caractéristiques singulières des trajectoires individuelles et collectives et aux dynamiques socioterritoriales. Dans cet esprit, les pratiques territoriales, le vécu (souvenirs, modes de vie), les mythes et les croyances des personnes et des groupes constitueraient autant de filtres potentiels intervenant entre le sujet et l'objet dans la construction du paysage. Ce double ancrage, dans des référents universels et d'autres locaux et singuliers, conduit donc l'analyse à reconsidérer le contexte géographique, social et historique.
Cette piste apparaît fructueuse dans le domaine énergétique, où une partie du choc global/local s'explique par une conception générique des projets qui, souvent exogènes et de taille imposante, s'ouvrent peu aux particularités et dynamiques du territoire d'accueil. L'analyse permettrait donc de révéler les particularités du territoire et des sociétés qui l'habitent. Telle est la piste suivie lors d'une étude des réponses à deux projets de parcs éoliens en Gaspésie (Fortin et Le Floch, 2010). L'analyse de la trentaine de mémoires déposés en audiences publiques sous l'égide du Bureau des audiences publiques sur l'environnement (BAPE)14 a rapidement révélé que les revendications ne sont pas unies et homogènes. Il y a bien des demandes sociales en matière de paysage, qui soulèvent des enjeux différents, que l'on peut classer ici en quatre groupes, renvoyant à des conceptions différentes du paysage.
Le premier groupe (n° 1), provenant surtout du monde économique (privé ou institutionnel), fait silence sur la question. L'éolienne est une composante d'un parc de production énergétique qui, lui-même, prend place dans une filière industrielle fortement souhaitée pour ses retombées économiques dans la région. De ce point de vue, l'enjeu principal touche la distribution sociospatiale des retombées de l'exploitation de la ressource éolienne (de type : quelle municipalité bénéficiera des emplois créés par les usines d'assemblage ?).
Pour les trois autres groupes, les dimensions scéniques du paysage sont plus importantes, mais la place différente accordée à la subjectivité de l'expérience paysagère correspond en fait à trois conceptions du paysage. Pour le groupe n° 2, le débat tourne autour d'une conception classique du « beau paysage », associée à la contemplation visuelle d'un espace dont les formes répondent aux canons de la culture paysagère en vigueur. Méthodologiquement, cette acception est dérangeante, car difficile à évaluer ou discuter : rares, les références au registre courant du « beau » ou de l'« harmonieux » sont remplacées par un vocabulaire se voulant plus neutre, évoquant l'« intégration » ou l'« altération » et visant au mieux à maîtriser les impacts visuels du projet. Toutefois, cette posture ouvre à un paradoxe : la difficulté à « camoufler » ces immenses éoliennes, qui dépassent de loin la cime des forêts, conduit vite à un aveu d'impuissance, puis à la relativisation de la question du paysage, alors présentée comme secondaire par rapport aux autres gains de la construction des parcs. Aussi, l'enjeu se déplace-t-il pour se rapprocher de celui que le groupe précédent (n° 1) a mis en avant : il s'agit de s'assurer de maîtriser les infrastructures associées à la filière industrielle pour faire en sorte que les communautés locales s'approprient pleinement la ressource éolienne du vent, sous la forme d'une ressource « spécifique » ancrée dans le territoire.
Pour les deux derniers groupes, la subjectivité du rapport au paysage est au contraire constitutive de l'expérience paysagère et doit être reconnue (et discutée) comme un facteur déterminant de la prise de décision concernant la conception des parcs éoliens. En ce sens, le paysage devrait être considéré en amont du processus, par de nouvelles approches et stratégies liant paysage et aménagement du territoire. Cependant, c'est à ce niveau qu'apparaissent les divergences entre les deux groupes qui défendent des conceptions diversifiées du paysage, qui les poussent à formuler ses enjeux de façon différente. Pour les uns (groupe n° 3), le paysage est une ressource pour l'industrie touristique ou pour l'attractivité des localités et tout l'enjeu est d'assurer sa cohabitation avec l'industrie éolienne. Pour les autres (groupe n° 4), plus ambitieux, la conception du paysage est politique et son enjeu est la reconnaissance, dans les choix et pratiques de gouvernance des ressources naturelles, du rôle des paysages dans les besoins culturels des populations locales (identité, qualité de vie).
Pour terminer, soulignons l'apport de ce premier prisme de lecture du paysage, centré sur les représentations sociales. L'analyse découvre vite que les positions exprimées dans les conflits ne sont pas binaires (« pro » éoliens/opposants), mais reposent plutôt sur des conceptions différentes du paysage, qui s'articulent en fonction de deux systèmes de représentations du territoire (territoire de production/paysage habité) et révèlent plusieurs enjeux. Ceux-là ne peuvent donc être réduits à des enjeux de proximité (de type nuisances visuelles ou sonores) parce qu'ils incarnent des questionnements fondamentaux qui, comme la gouvernance territoriale et la justice sociale, impliquent la détermination du destin des territoires concernés (de type : pourquoi ces grands projets ? Par qui ? Au(x) bénéfice(s) de qui ? Et, surtout, au détriment de qui ?).
Bref, penser sérieusement la transition énergétique exigera de ne pas esquiver des paramètres qui fondent la qualité et l'habitabilité des territoires (conditions et qualité de vie, bien-être et mieux-être, identité, lien social, etc.). Ces questions sont fortes, parce qu'elles touchent aux besoins cruciaux des habitants, et elles exigent des réponses fortes, en mesure de nourrir des compromis fondateurs de l'acceptabilité sociale des parcs éoliens et, bien plus largement, de la transition énergétique. À cette fin, deux autres perspectives peuvent contribuer à alimenter la réflexion, à commencer par celle du paysage comme outil de médiation et de négociation.

La mise en débat : la perspective du paysage-outil et négocié

La revendication d'une implication forte des populations locales est au cœur des contestations sur les projets énergétiques. Elle trouve aussi un écho dans des travaux émergents, particulièrement dynamiques en France, issus d'un réseau de chercheurs actifs dans le développement local et territorial. À la suite des efforts pionniers d'Yves Michelin (1998) confiant des appareils photographiques aux habitants, les écrits de Lelli et Paradis (2005), de Debardieux et Lardon (2003) visent à donner la parole aux habitants par l'intermédiaire de la cartographie et d'autres types de simulation visuelle. La dimension appliquée de ces travaux, jusqu'alors peu présente, permet de concevoir et de tester des démarches et outils axés sur le paysage pour accompagner les acteurs du développement. Le « paysage-outil » devient alors un objet de médiation sociale, « un moyen pour construire une culture commune » dans une démarche de coconstruction de territoire (Davodeau, 2009, p. 6) portant tant sur la forme du paysage que sur les référents qui fondent sa substance (Derioz, 2012 ; Guisepelli et al., 2013).
Cette perspective du paysage-outil, au cœur d'une négociation sociale, porte donc une mise en débat simultanée du projet et des qualités du territoire. Reprise par des acteurs publics québécois, elle a été inscrite dans des propositions de planification territoriale qui, même sans reprendre les outils précédents, peuvent être rattachées à cette approche du paysage. En 2007, le ministère responsable de l'Aménagement du territoire au Québec (MAMR) a certainement fait la proposition la plus innovante.
Elle présente plusieurs ruptures avec les pratiques traditionnelles en paysage (Fortin, Devanne et Le Floch, 2010). Globalement, cette démarche de planification mise sur la participation d'une diversité d'acteurs pour déterminer les territoires susceptibles (ou non) de recevoir des parcs éoliens dans une sorte de grand zonage. Il s'agit d'un renversement important des pratiques usuelles, parce que la responsabilité de l'évaluation du paysage passerait des mains des experts à celles des populations locales, invitées à différentes étapes (notamment pour la caractérisation et l'évaluation de la qualité des paysages) parce que considérées comme possédant une connaissance spécifique et un droit légitime à être partie prenante des décisions touchant leur territoire de vie.
Par ses ambitions, cette démarche répond non seulement aux fortes demandes sociales de participation exprimées durant les conflits, mais s'inscrit plus généralement dans les nouvelles modalités de construction du paysage valorisées par les politiques publiques les plus récentes, en conformité avec l'esprit de la Convention européenne du paysage (Jones, 2007) et en proximité avec les principes d'autres expériences étrangères15. Toutefois, malgré toutes ses qualités, la démarche du ministère n'est pour ainsi dire pas appliquée. Ce difficile passage à la pratique peut s'expliquer par divers facteurs, comme le retard de la proposition (nombre de projets étaient déjà autorisés ; mais d'autres projets étaient attendus) ou le manque de compétences adéquates de la part des experts. Mais le défi se situe aussi bien au-delà, soit dans l'inconfort lié au « risque » des débats sur le paysage, qui révèlent rapidement la sociodiversité des communautés territoriales (Fortin, Devanne et Le Floch, 2010). En effet, ces démarches mettent en évidence des différences entre les points de vue quant aux paysages locaux, tant ceux des habitants que ceux d'autres acteurs comme les associations environnementales (cf. « green on green debate », Warren et al., 2005). Se pose ensuite le problème de départager les options en présence et, surtout, les arbitrer : quels poids accorder aux attentes et besoins respectifs dans la prise de décision ? Comment construire l'intérêt général et une décision légitime ?
La difficulté de ce type de planification délibératif en paysage conduit à se replier sur les outils traditionnels (études expertes, cadres réglementaires locaux - et d'autant plus lorsqu'ils ont une portée juridique contraignante). Telle est la leçon du cas de la municipalité de Sainte-Luce, dans la région du Bas-Saint-Laurent, où la pression des opposants pousse les élus à avancer des propositions de règlement de zonage intérimaire (RCI) (Fournis et al., 2013). Cette orientation cadre le débat en vue d'un référendum de manière ambivalente : si chaque habitant exerce individuellement un pouvoir décisionnel, ce dernier exige un positionnement simpliste (« pour »/«contre »), ce qui démultiplie les tensions dans la communauté et, fermant l'espace de délibération, interdit d'autres scénarios pour refonder le projet et bloque le processus de négociation. Ce cas illustre aussi la faiblesse de la marge de manœuvre des collectivités locales quant aux projets énergétiques : en vertu des règles fixées par l'État central, la discussion et la décision locales ne portent souvent que sur la localisation de ces grands sites (ici ou là ?), sans autoriser le questionnement de leur pertinence (est-ce souhaitable ?). La négociation très limitée de ces projets fait du conflit la seule issue possible pour des groupes désireux de porter des exigences fortes. En fait, cette nécessaire discussion sur les grands paramètres qui fixent les projets renvoie au troisième niveau du cadre d'analyse proposé, présenté ci-dessous.

L'ajustement des modèles hérités sous tension : le paysage comme paradigme sociétal

Une autre conception du paysage complète le cadre d'analyse avancé, qui renvoie à des paramètres plus macro, structurés sur des temporalités longues, et rassemblés sous l'expression du « paradigme sociétal ». L'intérêt de ce questionnement, tel que pratiqué notamment dans certains travaux de la régulation, est de considérer simultanément le poids des variables lourdes (trajectoires économiques, grands arrangements politiques, etc.) et la place des acteurs et des projets alternatifs (« grands » acteurs, nouveaux mouvements sociaux). Ils rappellent ainsi le rôle du politique et des luttes entre groupes pour influer sur l'orientation de la société (le « paradigme sociétal ») (Lipietz, 1994). Cette perspective a en particulier l'intérêt de ne pas séparer les « vieilles » critiques structurelles du capitalisme de ses « nouvelles » critiques, plus symboliques et culturelles, mais de les associer comme les deux faces d'une même transformation de société, où les luttes symboliques (autour de « l'hégémonie ») sont au cœur de la décomposition des structures du fordisme (pour le Canada : Jenson, 1989).
Concrètement, dans le cas du paysage, ce type d'approche apporte une contribution solide au paradigme politique du paysage, encore émergent. Dans une certaine mesure, ces travaux prolongent le paradigme culturel, en reconnaissant les dimensions socialement construites du paysage, l'idée que le « beau » n'est pas inné, mais bien acquis, socialement, historiquement (Greider et Garkovich, 1994). Ils y ajoutent cependant une perspective résolument critique ou structuraliste, selon les auteurs. Situons brièvement quelques repères et fondements de cette littérature, souvent peu explicités, avant d'examiner sa contribution aux débats énergétiques.
Au milieu des années 1980, Denis Cosgrove (1998) pose une pierre importante en proposant un repositionnement des études en paysage qui combinerait les perspectives humaniste et marxiste. Comme le paradigme culturel, cette position insiste sur l'expérience visuelle que comporte le paysage et montre comment le paysage est une « manière de voir », culturellement et historiquement située, qui relève d'un rapport social particulier au territoire. Toutefois, elle insiste également sur l'idée que le paysage n'est pas une « affaire moralement ou politiquement neutre » (2003, p. 257, traduction libre), soutenant que la culture est un enjeu de la lutte des classes : le paysage joue un rôle de régulation sociale, telle une manière de voir la « concrétude » des territoires, tel un regard culturel normalisant et banalisant les processus à l'œuvre. Cela revient donc à la conception dialectique du paysage portée par Paul Vidal de La Blache et Carl Sauer, liant objet et sujet, matérialité et symbolique, mais en y ajoutant la dimension de classe (Cosgrove, 1983, p. 3).
Pour sa part, l'américain Don Mitchell définit le paysage comme « un moment complexe d'un système de reproduction sociale » (1996, cité dans 2003, p. 240). Il insiste ainsi sur l'aspect potentiellement mouvant du paysage, dans le sens où sa « permanence » est conditionnelle à la pérennité du système social qui l'a produit. À tout moment, il peut « devenir un lieu de lutte » et être modifié, « puisqu'il est une internalisation (et concrétisation) de relations sociales » (Mitchell, 2003, p. 240, emphase dans le texte original, traduction libre). La fixité du paysage, celle qui se donne à voir, ne serait qu'illusion : « fétichisé », « mystifié », le paysage camoufle « les processus qui participent à sa fabrication. Même que c'est précisément son but » (2003, p. 241). C'est pourquoi il importe de voir derrière les formes visibles du paysage comme, à propos des paysages agraires de Californie, ces circuits de production agricoles de la fraise qui, en amont, structurent les conditions de vie et de travail des cueilleurs immigrants et qui, en aval, posent d'épineux problèmes éthiques et environnementaux. Ainsi l'analyse des paysages compte-elle ici trois objets : les processus sous-jacents à leur construction, leurs évolutions et leurs effets.
D'inspiration marxiste, féministe ou régulationniste, ce courant insiste donc sur le rôle socialisant de la culture et, incidemment, sur sa dimension « conflictuelle » (Lipietz, 2000), permettant de mieux comprendre l'ensemble des grands processus sociaux, économiques et écologiques qui façonnent les territoires (Olwig et Mitchell, 2007) et se cristallisent sous forme de systèmes plus ou moins stables d'idées et d'institutions. Ces études s'intéressent ainsi aux rapports sociaux en cherchant à saisir les processus qui contribuent à les perpétuer. Elles montrent aussi les effets de ces processus sur les territoires et les populations (ex. : exclusion, domination sociale, inégalités sociales et environnementales) qui menacent les communautés et la qualité des territoires habités et participent à la création de « paysages de risques » (Blowers, 1999).
En matière énergétique, encore peu d'études examinent de tels processus sociaux et économiques macrostructurels qui façonnent les grands paysages, alors que les mégaprojets énergétiques naissent (aussi) de ces processus à temporalité longue, de ces grands compromis sociaux qui nourrissent les modèles de développement et la structuration des économies. Par exemple, le marché énergique actuel apparaît traversé par la tendance lourde de l'internationalisation, parce que la déréglementation des marchés nationaux autorise la concentration des filières productives autour de quelques grandes entreprises détentrices de la technologie, portant un modèle favorisant les projets de forte taille, portés par quelques grands joueurs dominants (hard path) (Sarka, 2007). Toutefois, ces études enseignent aussi que cette tendance majeure s'accompagne de formes de résistance, de mouvements d'adaptation de la part de certains États qui gardent des capacités d'influencer la structuration de leurs économies.
Cela revalorise ainsi certains mécanismes adoptés par les États pour orienter les marchés de l'énergie (tarifs fixes, quotas, etc.) et, plus largement, les héritages institutionnels nationaux qui pèsent sur les choix énergétiques présents (Lewis et Wiser, 2007), notamment ces choix du passé qui, institués dans des régimes de ressources, constituent des sentiers de dépendance (Nadaï et al., 2013). Le capitalisme prend donc des formes différentes selon les territoires, comme en témoigne le recours à un ou plusieurs modes de propriété des infrastructures de production et de distribution (privé, public, communautaire) dans le cadre de trajectoires nationales différenciées. Et ces trajectoires offrent aux acteurs sociaux des places différentes dans la définition de tels arrangements sociopolitiques - en particulier avec l'irruption, au côté des acteurs classiques (État, grandes corporations), de protagonistes nouveaux mais essentiels, comme les coalitions locales et régionales.
Sous cet angle, l'éolien au Québec s'inscrit dans un cadre qui lui préexiste, le secteur de l'hydroélectricité, qui renvoie lui-même à un modèle historique dominant plus largement au Canada pour l'exploitation des ressources naturelles, dit « des ressources premières » (staples) (Netherton, 2008). Dans le secteur de la production hydroélectrique, une première inflexion majeure se produit dans les années 1960, lorsque le système dominé par les entreprises privées est remplacé par un régime public, très centralisé, maîtrisé par la société d'État Hydro-Québec et territorialisé dans de grands projets d'équipements (Fournis et al., 2013). Encore dominant, ce modèle historique connaît tout de même une seconde inflexion actuellement, accordant une place accrue à l'entreprise privée et aux partenariats public-privé - inflexion reliée par ailleurs aux contestations croissantes des régimes de ressources (Howlett et Brownsey, 2007). Dans le cas de l'éolien, cette recomposition mène les acteurs territoriaux, historiquement marginaux, à revendiquer de nouvelles modalités de partage de la ressource et à proposer de nouveaux arrangements.
Dans le cadre d'une réflexion sur la place des ressources naturelles dans l'économie régionale, la Conférence régionale des élus de la Gaspésie et des Îles de la Madeleine (CRÉGÎM) a fortement investi la question éolienne comme une filière d'avenir susceptible de compenser le déclin de filières traditionnelles (foresterie, pêche, mines). Mais encore a-t-il fallu imposer localement cette option éolienne, puis négocier son insertion territoriale sur un mode satisfaisant pour les acteurs régionaux par le biais de la régie intermunicipale de l'énergie de la CRÉGÎM. Cette récente instance régionale traduit le rôle nouveau qu'entendent jouer les municipalités dans l'économie politique de la ressource éolienne qui, en se regroupant sur une base volontaire, parviennent à négocier avec les grands promoteurs des ententes de partenariat (un peu) plus généreuses16. Il s'agit là d'une innovation modeste mais assez remarquable à la vue du cadre de régulation très centralisé, parce que l'action collective permet de contrebalancer la mise en concurrence des territoires locaux par les promoteurs et de rééquilibrer quelque peu les pouvoirs en présence. Cependant, l'innovation reste assez limitée, comme en témoigne la faible intégration de la variable « paysage » : l'initiative reconduit globalement le modèle dominant, avec quelques ajustements où le paysage n'entre guère. Le pari de renouveler les modèles hérités apparaît donc complexe et soumis à de fortes contraintes.

Conclusion : le paysage révélateur des rapports sociaux

« [L]es sociétés interprètent leur environnement en fonction de l'aménagement qu'elles en font et, réciproquement, elles l'aménagent en fonction de l'interprétation qu'elles en font » (Berque, 1994, p. 17). C'est là un des postulats admis en géographie pour souligner le lien entre le monde réflexif et celui de l'action. Les paysages énergétiques ébranlent cependant cette règle et obligent à ajouter la dimension, souvent occultée, du politique qui exige d'être saisie à différents niveaux, du micro, au meso et au macro.
Clairement, le modèle qui domine actuellement est fondé sur une logique de mégaprojets qui privilégie les grands acteurs économiques, les grandes corporations en particulier. Mais ce qui est peut-être nouveau est que cette mécanique suscite désormais des conflits nombreux. Ces derniers obligent à reconnaître que les acteurs sociaux sont bien en lutte sur les territoires, et de plus en plus rares sont ceux qui parviennent à faire valoir exclusivement leurs visées et à imposer leurs options d'aménagement. Ces paysages posent donc la question du pouvoir ou, en d'autres termes, de la capacité des acteurs à modifier le paysage dans ses réalités matérielles, en cohérence avec leurs aspirations.
Cette perspective conflictuelle ne facilite pas une réflexion liant fortement paysages et transition énergétique : au nom de cette transition vertueuse, les paysages sont vus comme menacés par de grands projets de production énergétique, estimés en rupture par rapport aux trajectoires historiques et aux orientations souhaitées pour les territoires. Mais cette lecture trop rapide néglige le fait que nombre de projets énergétiques voient effectivement le jour, parfois sans conflit. Les acteurs territoriaux ne sont pas seulement un obstacle « non technique » : l'acceptabilité sociale reste possible, mais sous une forme « conditionnelle » liée aux caractéristiques spécifiques d'un projet particulier (Wolsink, 2011). C'est donc à la fois la forme et l'essence même des projets énergétiques qui sont en débat : selon quelles modalités ? Pour quels intérêts ? Avec quels impacts et pour qui ? Pour quelles finalités ?
Ces questions sous-jacentes aux débats actuels montrent bien la nécessité d'un déplacement du cadre d'analyse des paysages. Les études usuelles, axées sur les dimensions matérielles et esthétiques ne disparaissent certes pas, particulièrement prégnantes dans les mégaprojets énergétiques et des modèles frôlant la démesure : ces mégaprojets sont loin de n'être qu'une empreinte spatiale, parce que leur envergure, physique et capitalistique, (re)structure littéralement ces territoires et leurs dynamiques. L'on voit comment les registres du visible et de la forme paysagère classique apparaissent insuffisants pour saisir ces questions.
Un élargissement possible de la grille d'analyse du paysage consiste à ouvrir la lunette sur les processus sociaux et économiques qui se déploient derrière les formes paysagères. Il vise aussi à relier les efforts intellectuels faits par les uns et les autres, généralement attachés à un ou deux niveaux méthodologiques, pour entreprendre une articulation plus systématique. Cette grille serait structurée à trois échelles d'analyse concomitantes, chacune renvoyant à des temporalités propres où se déploieraient des niveaux différents de conceptualisation du paysage. 1) Le niveau des représentations du paysage concerne les processus microsociaux de coordination, d'interprétation sociale et de fabrication du sens, 2) le niveau des mécanismes institutionnels et du paysage-outil touche aux processus mésopolitiques de délibération, de construction de compromis institutionnel et de règles légitimes, et 3) le niveau des paradigmes et des modèles de développement se caractérise par les processus macroéconomiques de structuration historique des systèmes de production et d'échange et leur articulation dans des trajectoires territoriales.
Enfin, et surtout, cette proposition répond à un des défis posés par la transition énergétique : sa territorialisation. La réorientation de nos modes de production et de consommation énergétiques ne peut demeurer à l'état d'ambitions génériques. Elle exige d'être traduite dans des politiques publiques, des instruments, des projets et autres modalités susceptibles de susciter l'acceptation des populations assujetties. Or, une condition de leur acceptation est, justement, leur adéquation ou leur cohérence avec les communautés, leurs projets, territoires et trajectoires spécifiques. Dans ce travail laborieux d'articulation d'intérêts et de temporalités, que l'on peut désigner en termes d'acceptabilité sociale, nous estimons que le paysage pourrait apporter une contribution. Il importe cependant d'inscrire plus fortement sa dimension politique et, ce faisant, d'admettre qu'il est un enjeu des rapports sociaux contemporains, y compris dans le vaste chantier de l'énergie et de sa transition. Aussi, peut-être, le paysage pourrait-il être une façon de penser ensemble l'avenir de la planète et celui des territoires ?

Mots-clés

Paysage politique, énergie, éolien, territorialisation, acceptabilité sociale
Political landscape, energy, wind, territorialisation,social acceptability

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Auteur

Marie-José Fortin

Professeure à l'université du Québec à Rimouski, elle est titulaire de la chaire de recherche du Canada en développement régional et territorial (www.uqar.ca/developpement-territorial). Avec une formation en géographie et aménagement, elle s'intéresse aux rapports contemporains qui s'élaborent entre économie, territoire et communautés locales. Ses recherches récentes portent sur les dynamiques sociales (conflictuelles ou collaboratives) et les processus de gouvernance entourant la territorialisation de grands projets industriels et énergétiques.
Courriel : marie-jose_fortin@uqar.ca

Pour référencer cet article

Marie-José Fortin
Les paysages de la transition énergétique : une perspective politique
publié dans Projets de paysage le 26/09/2014

URL : http://www.projetsdepaysage.fr/fr/les_paysages_de_la_transition_energetique_une_perspective_politique

  1. Cet article puise à divers travaux menés depuis une dizaine d'années sur des paysages de production industrielle ou énergétique, seule ou avec des collègues que nous remercions : Sophie Le Floch, Anne-Sophie Devanne et, en particulier, Yann Fournis qui a judicieusement commenté et enrichi une première version de l'article. Nous en reprenons ici quelques grands résultats pour appuyer notre démonstration, en se référant aux publications où ils ont été exposés.
  2. Ce cadre pourrait aussi être appliqué à d'autres types de projets énergétiques (centrales hydroélectriques, ports méthaniers) qui sont régulièrement soumis à des oppositions locales, voire nationales, auxquelles les procédures formelles d'évaluation peinent à répondre.
  3. Voir entre autres dans des numéros de revues (ex. : Landscape Research, vol. 32, n° 5 ; Développement durable et Territoire, vol. 1, n° 2, septembre 2010), ou des titres d'ouvrages récents (Bédard, 2009 ; Paquet et Mercier, 2013).
  4. Source : http://mrn.gouv.qc.ca/energie/statistiques/statistiques-production-centrales.jsp, site consulté le 16 octobre 2013.
  5. Source : idem.
  6. Source : http://hydroforthefuture.com/projets, consulté le 1er juillet 2012.
  7. Après de premiers essais technologiques menés en 1987 autour de l'éolienne à axe vertical Éole, sur la rive nord de la péninsule gaspésienne (à Cap-Chat), un premier grand parc d'une capacité de 100 MW, Le Nordais, est entré en opération en 1998.
  8. S'il demeure délicat d'expliciter les raisons formelles motivant l'inscription d'un nouvel objet à l'agenda des politiques publiques, des hypothèses peuvent tout de même être avancées. Dans le cas de l'éolien, notons que les intérêts de plusieurs groupes d'acteurs sociaux convergent sur une courte période et qui favorisent l'alignement des stratégies, en particulier la mobilisation de grandes ONG en environnement pour pousser la filière éolienne, la revendication de l'élite gaspésienne pour un investissement dans ce secteur et la contestation sociale du projet de centrale thermique du Suroît.
  9. Le terme « communautaire » est celui officiellement retenu dans l'appel à projets. Il réfère plus exactement à l'implication des collectivités locales (municipalité ou municipalité régionale de comté) dans le financement et la propriété d'un site de production éolien, à hauteur d'au moins 30 % en partenariat avec une entreprise privée.
  10. En fait, 12 parcs sont de taille plus modeste (8 à 12 éoliennes), soit ceux issus du 3e appel d'offres de projets «communautaires ».
  11. « The strongest impact on the attitudes concerned the aesthetic value of wind turbines. The perceived impact on scenery, visual intrusion of the landscape as well as positive judgements, is the best predictor of the attitude » (Wolsink, 2000, p. 51).
  12. Dans une perspective similaire, Donald Meining (The interpretation of the ordinary landscape, 1979), Yi-Fu Tuan (Topophilia) et Edward Relph (Place and Placelessness, 1976) ont offert des contributions reconnues du côté anglo-saxon qui prolongent les travaux de J. B. Jackson (Creswell, 2003, p. 271).
  13. Le programme PDD a été lancé par le ministère français chargé de l'Environnement et a été précédé du programme « Politiques publiques et paysage ».
  14. Le BAPE est un organisme public qui relève du ministre du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques. Dans le cadre de la procédure d'évaluation environnementale, il « informe, enquête et consulte la population sur des projets ou des questions relatives à la qualité de l'environnement que lui soumet le ministre. Il produit par la suite des rapports d'enquête qui sont rendus publics. Le BAPE est par conséquent un organisme gouvernemental consultatif et non décisionnel ». (Extrait de http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/bape/organisme/index.htm, consultée le 8 juin 2014).
  15. Pensons ici aux schémas éoliens réalisés en France. Certes, leur conception est restreinte au seul cercle des élus locaux, excluant une participation des habitants au débat. Mais tout de même, on remarquera un déplacement de l'échelle de la gouvernance, prenant en compte le territoire pour asseoir la planification spatiale de la filière.
  16. Par exemple avec les projets dits « communautaires », les municipalités sont devenues copropriétaires des sites de production, ce qui signifie un partage des profits générés par la vente d'énergie à Hydro-Québec, alors qu'elles ne faisaient que recevoir des « contributions volontaires » de la part des entreprises privées dans les autres types de projets. Notons tout de même que ces projets occupent une part congrue de l'ensemble de la production, soit environ 10 % des 4 000 MW de capacité installée prévus.