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L'appropriation des politiques publiques du paysage dans les services de l'État ?

L'exemple de la région Midi-Pyrénées

Suitability of public landscape policies within state services

The Midi-Pyrenees example
20/12/2013

Résumé

Si la loi dite « Paysage » de 1993 a inscrit sa marque dans les politiques publiques des ministères de l'Écologie et de l'Agriculture notamment, elle a également favorisé des pratiques professionnelles et institutionnelles fort différentes sur le terrain. En région Midi-Pyrénées, la constitution d'un réseau interprofessionnel sur le paysage a mis en avant la nécessité d'interroger la dimension des métiers de l'État identifiés sur cette thématique. Elle a conduit également à une réflexion sur l'identification des compétences mobilisées par les agents en poste et leurs éventuels besoins pour mieux répondre à des politiques publiques où les enjeux du paysage évoluent, notamment en matière de médiation paysagère.
If the french law about landscape of 1993 left its mark into public policies of the Ministries of Ecology and of Agriculture in particular, it also fostered various professional and institutional practices. The development of an inter-professional network in the Midi-Pyrenees region highlighted the need to question the skills of state employees identified as actively exploited on this theme. It also led to a reflection on identifying the competencies presently mobilized by agents and the eventual needs of additional competencies to better answer public policy demands in which landscape issues are constantly changing, notably as concerns landscape mediation.

Texte

Qu'en est-il réellement de la politique du paysage en France depuis la loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 (dite « loi Paysage ») portant sur « la protection et la mise en valeur des paysages1 » relayée par le biais de la ratification de la Convention européenne du paysage (CEP) en 2005. La question est vaste et nécessiterait sans doute un travail d'évaluation que nous n'avons pas pour objectif de développer ici.

Pour autant, notre expérience d'une quinzaine d'années en tant qu'enseignants-chercheurs intéressés par la place qu'occupe le paysage dans les politiques territoriales (Lelli et Paradis, 2005 ; Lelli et Béringuier, 2007), nous a permis de développer au contact de nombreux acteurs institutionnels (Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement [Dreal], Directions départementales des territoires [DDT], conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement [CAUE], ...) et territoriaux (parcs naturels régionaux [PNR], communautés de communes, Pays...), un certain nombre de travaux de recherche et de formation, nous conférant un regard sur la mise en pratique du paysage, sur son intégration en tant que catégorie d'action. Loin d'un bilan exhaustif sur la mise en œuvre d'une politique publique « dédiée » ou non au paysage (Béringuier, Lelli et Paradis, 2002), nous proposons ici une réflexion qui interroge la structuration de cette politique au plus près des services de l'État en charge de sa mise en œuvre, plus spécifiquement en région Midi-Pyrénées.

Dans une première partie, nous développerons notre analyse de l'application des politiques publiques du paysage au sein des différents ministères et plus spécifiquement, au niveau  des métiers et des missions des services de l'État dans un contexte de décentralisation. Dans une seconde partie, nous interrogerons les modalités d'appropriation par les services de l'État des principes directeurs des politiques paysagères à partir des échanges et des travaux engagés avec le Réseau Paysage Midi-Pyrénées (RPMP), créé en 2003 à l'initiative de la Dreal et de l'Union régionale des CAUE (URCAUE). Ce  réseau interprofessionnel a sollicité la recherche depuis une dizaine d'années (Lelli, Béringuier et Bertrand, 2011) pour aider les différents services déconcentrés à s'organiser en Midi-Pyrénées, dans un contexte de redéfinition du périmètre de l'action de l'État et pour mener à bien des politiques paysagères. Dans la troisième partie, nous mettrons en exergue la notion de médiation qui semble s'introduire aujourd'hui avec force dans certains dispositifs de politiques publiques du paysage, comme les chartes et plans de paysage2 par exemple. Dans ce cadre, les méthodes participatives mises en œuvre sont-elles garantes d'une véritable plus-value pour l'exercice des missions de l'État ? Le changement de posture des agents en charge de ces politiques paysagères a-t-il été accompagné ? Nous proposerons de situer la médiation paysagère au cœur d'un dispositif de formation que nous pensons nécessaire pour faciliter la mise en œuvre de missions toujours plus complexes et pourtant encore très compartimentées entre les différents services.

La loi Paysage, outil d'une politique faussement décloisonnée ?

En France, au milieu des années 1990, impulsée par le ministère de l'Environnement de l'époque, la montée de la politique du paysage a introduit de nouvelles dispositions qui, au-delà d'outils réglementaires finalement peu nombreux, ont produit de nouveaux instruments de gestion et de projet. Mais, souvent présenté comme un outil pluridisciplinaire favorisant l'impulsion de démarches partenariales assurant la cohérence de politiques sectorielles (Folinais, 2006), le paysage n'a pas forcément amené cette approche intégrée des politiques d'aménagement...

La place des politiques du paysage et le rôle de l'État

De 1995 à 2000, les plans ou chartes paysagères, les atlas paysagers, les directives ou contrats (dans une moindre mesure) ont inscrit de nouvelles connaissances sur la diversité des paysages, leurs mutations et les orientations à conduire pour lutter contre leur dégradation, agir comme un vecteur de transmission d'un patrimoine (Royal, 1993). Un portrait de la diversité des paysages français a été repris dans le Système d'information sur la nature et les paysages (SINP) constituant une base de données cartographique des 2 500 unités de paysages définies par ces atlas régionaux ou départementaux. En soutien à ces missions, plusieurs programmes de recherche mobilisant la communauté scientifique ont été lancés : « Politiques publiques et paysages : analyse, évaluation, comparaisons » (PPP) en 1998, « Paysage et développement durable » (PDD) en 2005 et en 2010, « Paysage et développement durable 2 » (PDD2). Enfin, une démarche d'Observatoire photographique a été soutenue, permettant, à partir de reconductions photographiques sur un lieu donné, de suivre les transformations affectant la matérialité des paysages.

Même si ces instruments constituent un support tangible d'une politique du paysage portée par un ministère (celui de l'Environnement), ils ont néanmoins montré certaines limites pour opérer des modifications profondes dans les pratiques de gestion et d'aménagement, pour passer « de la connaissance à l'action » (Berlan-Darqué, Luginbühl et Terrasson, 2007). Par exemple, les Observatoires photographiques impulsent du débat public, mobilisent une grande variété d'acteurs lors d'expositions ou de journées de réflexion, mais ils peinent à devenir de véritables supports pour renouveler les politiques à l'échelle locale. Également, le SINP fait apparaître une notion de paysage plutôt diluée dans des données liées à l'environnement et la biodiversité et pose le problème de l'articulation de ces informations avec des outils d'aménagement pour sa gestion ?

Récemment, le ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie (MEDDE) a relancé une procédure d'appel à projets « pour inciter les collectivités à élaborer et partager un projet de territoire autour des plans de paysage3 ». L'idée principale de ce dispositif est de travailler à la « mise en cohérence des politiques sectorielles au regard des objectifs de qualité paysagère » (ibid.) à partir d'une définition des évolutions paysagères souhaitées par les partenaires locaux et les habitants des territoires. Mettant en avant la nécessité de considérer le paysage comme un outil de médiation entre les différents acteurs, le dispositif se veut donc plus accompagnant que normatif, suivant ainsi les recommandations de la CEP. L'approche visée constitue un enjeu qui déplace le rôle des services de l'État (ici les Dreal), dans  la compréhension du sens du paysage pour les acteurs d'un territoire concerné par une procédure réglementaire de gestion de sites. Si l'on peut souligner que cette évolution dans la prise en compte des aspirations des populations va dans le sens d'une plus grande écoute de la diversité des « points de vue » (sensibles, affectifs, identitaires, etc.), il est à noter que l'initiative laisse planer un risque de désappropriation des prérogatives de l'État et constitue une méthode de travail qui impose de nouvelles manières de faire (notamment, comment prendre en compte ces différents « points de vue » ou les agencer ?).

Le ministère de l'Agriculture, dans la dynamique de la loi Paysage de 1993, a lui mis en œuvre des dispositifs expérimentaux au travers des plans de développement durable (PDD) ou des démarches agricoles promouvant les liens entre la qualité des paysages et la qualité des produits (Ambroise, Bonneaud et Brunet-Vinck, 2000). Le paysage a été conçu comme un support de dialogue entre agronomes et paysagistes (ibid.), ou entre agronomes et géographes (Deffontaines, 1998 ; Bertrand et Bertrand, 2002), renouvelant les façons d'appréhender les productions agricoles en liaison avec la qualité des cadres de vie (Ambroise, 2013). Insistant sur le rôle majeur de l'agriculteur dans la gestion des paysages, la loi d'Orientation agricole (LOA) de 1999 rappelle également que l'entretien des paysages ne doit pas nuire à l'équilibre économique des exploitations, une façon d'indiquer que les politiques du paysage ne se pensent pas sans le ministère de l'Agriculture4...

La loi Paysage n'a donc pas opéré une véritable impulsion interministérielle ou intersectorielle des politiques publiques dédiées à son objet, fondant une manière de poser des problématiques d'aménagement du territoire combinant des enjeux environnementaux ou écologiques, agricoles, patrimoniaux et de développement économique (ibid.). L'émergence du collectif des États généraux du paysage qui en 2010, dans le cadre du groupe de travail « gestion de l'espace » du Réseau rural français, a tenté de pallier cette difficile mise en partage des politiques paysagères. Une analyse d'expériences paysagères dites « exemplaires en terme de développement durable des territoires » a été menée montrant tout l'intérêt de rapprocher les politiques de l'État des pratiques opérationnelles mises en œuvre sur les territoires (Collectif des États généraux du paysage, 2010). Plus récemment, il est tout de même à considérer que le ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt (MAAF) a quelque peu perdu de sa lisibilité sur l'intérêt de considérer le paysage dans ses politiques publiques, notamment dans sa réflexion sur le « produisons autrement5 ».

D'une manière générale, un profond mouvement de recul sur les politiques du paysage s'opère aujourd'hui. Malgré une volonté de relance récente de la part du MEDDE6, certains mettent en avant le rouleau compresseur exercé par la prise en compte de la biodiversité sur le paysage (Verdier, 2009), d'autres y voient un symptôme de la crise économique reléguant le paysage à une revendication des classes moyennes7... Il y a pourtant matière à penser par le paysage les enjeux traversant aujourd'hui les problématiques territoriales des circuits courts, de la qualité alimentaire, de l'énergie (Marcel, Sanson et Ambroise, 2013).

Le paysage dans les compétences de l'État et de ses services déconcentrés

S'il est avéré que la loi Paysage a produit des dispositifs variés de caractérisation, de gestion et de projet, il semble intéressant de mesurer leur appropriation par différents services de l'État, qui pourrait se traduire dans l'évolution des métiers et des missions mêmes de l'administration. Pour cela, nous avons décidé d'étudier trois répertoires ministériels qui encadrent les métiers de l'administration, celui du MEDDE, du MAAF, et du ministère de la Culture et de la Communication (MCC), ainsi que le répertoire interministériel des métiers de l'État. Ils mettent tous en avant des domaines fonctionnels, que l'on pourrait qualifier de familles professionnelles de domaines d'activités et qui participent à une même mission de l'État. Ils sont déclinés ensuite en fiches emplois références ou emplois types.

Figure 1. Domaines fonctionnels et fiches emplois en lien avec le paysage dans les répertoires ministériels et interministériel de l'État.

Malgré leur vocabulaire « technique », ces fiches offrent une lecture intéressante sur le positionnement du paysage dans les activités définies pour les emplois de l'administration. Cela concerne notamment les connaissances et les compétences nécessaires à l'exercice des missions de l'État. Enfin, ils permettent d'évaluer la place des missions accordées au paysage au regard d'autres thèmes portés par les politiques publiques des ministères concernés en matière d'environnement, d'agriculture, ou de développement durable. Il faut cependant préciser d'emblée que ces fiches métier n'ont pas prétention à recouvrir l'exhaustivité des postes présents en administration déconcentrée. Elles résument les compétences et champs d'activités caractérisant un ensemble de postes et peuvent se décliner dans une administration sous une forme plus diversifiée. Ce qui signifie bien que l'on pourra trouver en services départementaux par exemple des missions ciblées sur le paysage dans des postes qui n'ont pas forcément un profil affiché prioritairement sur le sujet. Nous développerons d'ailleurs ce point dans la deuxième partie de cet article à partir de l'exemple de Midi-Pyrénées.

Dans le Répertoire des emplois types du MEDDE, un seul domaine fonctionnel cible les missions allouées à la politique paysagère : « aménagement, urbanisme et paysage ». Deux fiches emplois types y définissent le cadre des missions de l'État sur le paysage. La première cible les instructions des procédures de gestion administrative concernant l'application du droit des sols. Le paysage y est considéré à travers la réglementation du droit des sols (environnement, intégration architecturale et urbaine complétant le tableau). La deuxième fiche emploi type du MEDDE est dénommée « chargé(e) des sites et des paysages/inspecteur(trice) des sites ». Cet emploi est défini comme suit dans cette fiche : « met en œuvre, au niveau régional, la politique des sites et paysages en déployant des mesures de protection et de gestion du patrimoine paysager remarquable et en veillant à leur respect ». Les activités principales sont toutes tournées vers cet objectif de gestion autour des interventions sur le portage et l'animation des politiques de sites (définis au titre de la loi de 1930 notamment), le contrôle de police sur les sites protégés, le pilotage des moyens financiers de cette politique. Les connaissances à mobiliser sont d'ordre « géographique », en identifiant la lecture et l'analyse des paysages et une connaissance de la « culture régionale ». Elles sont également tournées vers la connaissance des lois et des textes de protection des sites. Dans cette même fiche, il peut être également noté les tendances d'évolution de l'exercice du métier ciblant « les préoccupations et exigences accrues des citoyens en faveur de la qualité du patrimoine naturel et paysager ; le débat public ; la mise en œuvre du SINP ». Toujours au regard de cette fiche, il semble bien confirmé que le rôle des chargés des sites et des paysages en Dreal a pris en compte la loi « Paysage », mais aussi les recommandations de la CEP. Les compétences à mobiliser sont de surcroît largement transversales, faisant appel au-delà de la géographie, à l'histoire de l'art, de l'architecture, de l'urbanisme, de la géologie, de l'écologie, etc.

Dans le Répertoire des missions et des métiers du MAAF, aucun domaine fonctionnel n'identifie de mission allouée à une politique paysagère dédiée ou non, alors que cette dernière est bien présente au travers d'actions menées8 sur les exploitations agricoles (Ambroise, Toublanc et Bonneaud, 2009), la qualité des paysages et des productions agricoles notamment (Ambroise,  Brochot, 2009). Cependant, il n'est nullement question du paysage dans les emplois références du répertoire, tels que « chargé(e) de mission agriculture, alimentation, pêche et territoires », « chargé(e) de mission gestion durable des forêts » ou bien encore « chargé(e) de mission agri-environnement » par exemple. Le paysage n'y est pas une composante identifiée des connaissances nécessaires à l'exercice. L'activité principale est pourtant la participation à la formulation d'état des lieux abordant, par la dimension territoriale, un jeu de données environnementales, économiques, sociologiques et scientifiques. Le paysage ne trouve pas plus de place au sein des politiques agro-environnementales ou forestières nationales alors que les démarches inscrivant le paysage dans ces politiques à une échelle locale sont nombreuses (Collectif des États généraux du paysage, 2010). Même si cette absence effective d'inscription dans les activités des emplois références mentionnés n'est pas un critère suffisant dans la constitution des missions sur le paysage, il ne rend pas lisible la place de celles-ci dans les politiques publiques agricoles.

De même, dans le Répertoire des MCC, aucun domaine fonctionnel n'identifie de mission allouée explicitement à une politique paysagère dédiée ou non, y compris dans le domaine fonctionnel « élaboration et pilotage des politiques publiques », où les fiches emplois inventorient différents types d'expertises d'une politique sectorielle de la culture, dont certains pourraient être associés au paysage : monuments historiques, architecture, développement durable, archéologie... Là encore, il n'est pas aisé d'identifier comment le paysage s'inscrit comme un support de politiques culturelles qui ont été par le passé plus axées sur cette question (Chiva, 1994).

Enfin, dans le Répertoire interministériel des missions de l'État, deux domaines fonctionnels ont été identifiés : « territoire et développement durable9 » et « culture et patrimoine». Dans ces derniers, le paysage n'apparaît pas au titre des activités principales des emplois références définis. Pour le premier, « territoire et développement durable », les fiches métiers de chargés de mission qui recouvrent des problématiques de gestion (de la ressource en eau, de surveillance et police de l'environnement, de préservation de la biodiversité, de la prévention des pollutions et des risques) ne laissent nullement apparaître le paysage dans le champ des activités principales exercées. Pour le deuxième domaine fonctionnel « culture et patrimoine », là encore le paysage est absent des activités principales des emplois types définis, alors que le domaine est attaché « à la sauvegarde, la protection et la mise en valeur du patrimoine dans toutes ses composantes » et qu'il semble aujourd'hui admis que le paysage est un patrimoine ; il est intéressant de noter que cette définition du domaine fonctionnel s'apparente mot pour mot à l'intitulé de la loi Paysage de 1993. Dans ce domaine, une seule fiche emploi, celle « d'instructeur-contrôleur en architecture et urbanisme », indique tout de même la nécessité d'un savoir-faire pour « porter une appréciation sur la qualité architecturale, urbaine ou paysagère ». Elle peut être considérée tout au plus comme un élément de culture ou de sensibilité nécessaire à l'exercice de l'emploi.

Au vu de cette analyse exploratoire, il semble que le paysage tienne une place relativement hétérogène et parfois sous-entendue dans les missions de l'État. Les dispositifs attachés à la politique paysagère n'y sont pas ou peu mentionnés comme faisant partie des activités qui doivent être prises en charge à l'exception de la fiche emploi référence de «chargé(e) des sites et des paysages/inspecteur(trice) des sites » en Dreal. La part du paysage comme outil de politiques publiques non dédiées, de la biodiversité ou de la transition énergétique par exemple, est encore plus ténue. Le paysage semble dilué dans les outils de la planification territoriale (Scot, PLU...) et au profit de démarches dites de développement durable (agendas 21 locaux, plans climat-énergie territoriaux...).

De plus, dans un contexte de rationalisation des moyens de l'État, ayant entraîné la révision générale des politiques publiques (RGPP), puis en 2012 la modernisation de l'action publique (MAP), les transformations des périmètres de l'action de l'État ont pesé sur le maintien des missions encadrant les politiques du paysage. D'une mission régalienne dont la figure correspondrait à l'emploi d'inspecteur des sites et paysages, l'État se positionne dans un rôle d'accompagnement d'une politique du paysage prise en main par les territoires, c'est-à-dire les PNR, les communautés de communes, les Pays, ou autres territoires de projets. Peu de travaux ont analysé les conséquences de la mise en œuvre de la RGPP et de la MAP sur l'organisation déconcentrée de l'État en matière de paysage. La modification des structures régionales et départementales (constitution de la Dreal, fusion des DDAF et des DDE formant les DDT) a pourtant apporté de nombreuses évolutions sur les missions des agents de l'État dans un contexte national, européen, voire international, mettant en avant les enjeux du changement climatique, de la perte de biodiversité, du développement durable ou des énergies renouvelables...

Accompagner la politique du paysage sur les territoires...

L'analyse que nous proposons ici est tirée des travaux que nous menons dans le cadre du RPMP mais également d'une expérimentation mise en œuvre auprès du PNR des Causses du Quercy intitulée les « Tréteaux du paysage » (Lelli et Sahuc, 2013). Dans les deux cas, nous avons impliqué des agents des services déconcentrés à participer à des journées structurées par des dispositifs participatifs variés. Ces temps d'animation nous ont conduits à mieux cerner la manière dont les agents percevaient la notion de paysage, comment ils pouvaient arriver à s'entendre ou pas derrière des objectifs communs. Ils ont également permis l'expression des difficultés de mise en œuvre de certaines prérogatives inscrites dans les missions menées par chacun. Par la suite, ces moments d'échanges sur le terrain ont conforté l'idée de construire un travail exploratoire sur la place du paysage dans les missions des agents de l'État participant au RPMP. Cela a fait l'objet de l'encadrement d'un mémoire de master de géographie qui a étudié la manière dont des agents des services déconcentrés au niveau régional et départemental voyaient leurs missions et percevaient les compétences dont ils avaient besoin pour les mettre pleinement en œuvre (Gagnardot, 2012).

Plusieurs éléments ressortent de ces différentes actions effectuées en Midi-Pyrénées, offrant une première analyse sur la perception de la notion de paysage ainsi que de l'action qui peut en découler pour les agents. Ces actions identifient aussi les champs de compétences qui sont à couvrir dans le cadre d'un dispositif d'accompagnement qui permettrait aux agents de mieux adapter leurs missions dans le cadre des politiques publiques définies par l'État.

Un travail de partage des regards à impulser...

L'expérimentation des « Tréteaux du paysage » a constitué un travail de dialogue entre chercheurs et services de l'État, en amont d'une charte paysagère, une étape considérée nécessaire pour préparer le caractère opérationnel du dispositif et son acceptabilité sociale par les acteurs locaux et la population. Le dispositif de recherche financé par la Dreal a, dans un premier temps, fait l'objet d'un regard distancié de la part de celle-ci, l'approche participante n'étant pas de prime abord facile à appréhender lorsque l'on est habilité à rendre des avis motivés qui instruisent des procédures de classement de site par exemple. Au fur et à mesure de ces animations réunissant des chargés de mission des DDT, des paysagistes de CAUE, mais également des élus ou des habitants du territoire, la Dreal s'est ensuite fortement impliquée dans ces « Tréteaux du paysage » au point d'appuyer par la suite la mise en place d'une thèse Cifre au sein du PNR des Causses du Quercy. Grâce à cette expérience devant contribuer à la mise en œuvre de la politique paysagère du PNR, la Dreal a pleinement perçu l'intérêt d'un tel dispositif pour affirmer les recommandations de la CEP sur l'implication des populations10.

Ces journées de terrain mettant en situation les participants ont également mis en lumière les difficultés auxquelles ils étaient confrontés lorsqu'ils étaient saisis d'enjeux dits paysagers. Nous avons par exemple pu constater que des agents en DDT réaffectés à des DDE à l'occasion de la fusion avec les DDAF ont été positionnés sur la question de la prise en compte du paysage dans les documents d'urbanisme en zone rurale, sans qu'ils n'aient de connaissances spécifiques des pratiques agricoles. L'animation a aussi mis en évidence des regards différents sur le paysage, mais aussi des référentiels de dialogue trop distanciés pour que les positions des uns et des autres puissent se rencontrer. Alors que la Dreal mettait en avant l'intérêt de la réouverture des milieux pour favoriser la biodiversité de ces espaces pastoraux et contribuer à gérer une zone Natura 2000, les techniciens de la DDT percevaient mal la plus-value apportée par cette action de débroussaillage à un paysage qui, de leurs mots, « n'en semblait pas un » car embroussaillé et peu digne d'intérêt... parce qu'il manquait vraisemblablement à ces agents une connaissance des pratiques pastorales anciennes et actuelles pour qualifier le paysage. Dans cet exemple, au-delà d'une culture paysagère faisant défaut, c'est aussi la difficile appréhension locale des politiques publiques du paysage que le dispositif a mis en lumière.

Trouver le juste équilibre dans l'animation des objectifs de la CEP...

Dans le cadre du RPMP la question d'une animation transversale de la question du paysage a été largement discutée. Elle s'est opérée sous des formes assez classiques de colloques sur le thème « agriculture et paysage » par exemple. Participant à ces manifestations comme observateurs ou intervenants, nous y avons mesuré les difficultés du décloisonnement interprofessionnel entre services de l'État, chacun mettant en avant les contraintes avec lesquelles ils mettaient en œuvre « leurs missions ». Nous avons souvent entendu des discours relevant plus généralement d'un positionnement très personnel des agents en poste, en fonction de leur sensibilité à la question du paysage, ou de l'intérêt du chef de service à appréhender l'aménagement territorial par ce filtre. Chacun est donc tenté de garder son périmètre de compétences, le plus souvent dans un contexte de réduction des missions des services de l'État, invitant au conservatisme plutôt qu'au partage. Cet écueil aurait pu être compensé par un pilotage en réseau dégagé de toute velléité de prise de pouvoir des uns sur les autres, tel que le souhaite le RPMP. Cela ne résoudra pas à notre sens la question de l'innovation dans les modalités de gouvernance qui pourrait être suscitée par le paysage.

En effet, le mouvement de décentralisation opéré à partir de la RGPP a modifié la manière dont les politiques s'inscrivent dans la décision publique. Le processus de gouvernance élargie qui incorpore de nouveaux acteurs, qui ne sont plus strictement les experts ou les praticiens du paysage, a modifié le rôle des agents sans qu'ils soient armés des compétences nécessaires. Ils doivent composer avec une pluralité de regards, de positions locales qu'il est difficile d'arbitrer, tant elle renvoie à la diversité de la société et de ses revendications à l'encontre du paysage ou plus largement du cadre de vie. Le pilotage de l'action s'en trouve donc quelque peu brouillé. Les agents déplorent le plus souvent un manque de cohérence dans leurs missions, sans doute car ces dernières sont interrogées, voire remises en cause, par des acteurs avec lesquels ils n'avaient pas coutume de dialoguer.

La formation au cœur de l'évolution des compétences des agents

Malgré ces actions, le sentiment des agents dans nos exemples est profondément marqué par le fait que les missions sur le paysage se sont délitées depuis plusieurs années. L'enquête menée dans le cadre d'un mémoire de master de géographie auprès d'une vingtaine de participants au RPMP11 a montré la très grande hétérogénéité du positionnement des agents dans leur mission, les difficultés à intégrer le paysage comme catégorie d'action. Un champ du questionnaire a consisté à caractériser la place du paysage dans les activités menées par les agents, étant entendu que pour certains, la mission paysage est constitutive de l'emploi en lui-même (chargés de mission territoriaux en Dreal, paysagistes des CAUE...) et pour d'autres n'est qu'une composante parmi d'autres (correspondants paysages en DDT, animateur URCAUE, conseiller agricole...).

En premier lieu, on peut noter la permanence des missions réglementaires du paysage assurées par les chargés de mission territoriaux dans les Dreal en Midi-Pyrénées, mais en mettant en avant la difficulté, pour ne pas dire la tension, qu'opère la nécessité de confronter les avis rendus sur les classements de sites et de paysages aux regards des populations. La place et le statut de l'expertise des agents sont remises en cause. Ils sont par ailleurs peu préparés, malgré un savoir-faire identifié dans leurs fiches de poste, à mener des démarches de concertation élargies, et à légitimer le sens de l'action à de nouveaux interlocuteurs. Au-delà de ces aspects réglementaires, si le paysage est vu comme un outil propice à une réflexion collective, entre services de l'État mais aussi avec les collectivités territoriales, il demeure des doutes, pour ne pas dire un certain fatalisme, à en faire un véritable support de la pratique professionnelle. Certains agents sont démunis pour se saisir de la connaissance proposée par les atlas ou les études paysagères afin d'orienter les actions. En retour, leur réflexe est souvent de partir de leurs propres représentations du paysage ou des compétences acquises personnellement sur le sujet à partir des différents postes occupés, ce qui a des conséquences sur la manière d'instruire le paysage (Gagnardot, 2012).

Le statut des savoirs ou des connaissances mobilisés nous interroge donc sur l'évolution de la qualité des processus de décision en matière de politiques publiques paysagères. Entre connaissance pour la connaissance et connaissance pour l'action, le statut du paysage reste donc peu stabilisé, pouvant porter atteinte à l'efficacité de l'intervention (Michelin et al., 2011). L'évolution des compétences des agents est donc au cœur des enjeux d'une politique publique durable du paysage en région12. Si elle fait l'objet d'actions de formation dans les catalogues de la formation continue13, cela reste relativement sporadique au regard des besoins que les agents de Midi-Pyrénées ont formulés dans le cadre de notre enquête exploratoire, notamment en matière de médiation paysagère (Gagnardot, 2012).

Paysage et médiation, un nouveau paradigme possible ?

Face à cet enjeu d'évolution des compétences professionnelles, la médiation paysagère est de plus en plus utilisée dans les politiques publiques du paysage. Le récent appel à projets des plans de paysage du MEEDE a mis au cœur de sa démarche l'idée que la médiation intervient pour faciliter la confrontation des regards, des valeurs portées sur le paysage. De cette mise en commun de regards et d'intérêts pas toujours convergents, le plan de paysage mis en œuvre serait amené à mieux s'ancrer sur le territoire, parce qu'il serait partagé par un panel plus large d'acteurs.

Le champ théorique de la médiation paysagère...

Pour autant, la médiation demeure un champ de compétences assez mal balisé pour les services de l'État, posant de nombreuses questions quant aux règles déontologiques assignées à ses usages (Bertrand, 2011, p. 244), au caractère encore expérimental des méthodes mises en œuvre (Davodeau et Toublanc, 2010 ; Paradis et Lelli, 2010). Si ses usages doivent se généraliser, les besoins sont donc nombreux pour rassurer les agents confrontés à la mise en œuvre de politiques publiques que cette approche participante rend plus complexe et souvent plus étalée dans le temps.

Plusieurs auteurs développent aujourd'hui ce que recouvre la médiation paysagère. À l'opposé d'une expertise froide, la médiation paysagère est définie comme : « un contre-pouvoir citoyen, en prise directe sur la vie locale et ses conflits » (Bertrand, 2011, p. 244),  « la prise en compte de regards différents sur l'espace pour favoriser l'élaboration d'une action localisée ou d'un projet collectif » (Candau et Michelin, 2009), une manière de « renouveler la gouvernance des politiques paysagères » (Paradis et Lelli, 2010). D'autres comme Pierre Donadieu y voient une pratique professionnelle qualifiée de « géomédiation » qui peut s'appliquer à tous les domaines de l'aménagement et qui vise « un accord, une conciliation ou un compromis entre des personnes à la recherche d'une position commune sur la transformation/conservation de l'espace (Donadieu, 2012, p. 92). Son utilisation revêt différents outils qui permettent d'identifier les paysages pour les différents acteurs territoriaux en agissant tout autant sur la caractérisation de la matérialité des paysages que sur les représentations.

Pour une pédagogie de la médiation paysagère pour l'action...

La médiation est donc inscrite à différents moments d'un projet de paysage. En amont, elle peut préparer à la mise en œuvre d'un dispositif de type charte ou plan de paysage. Elle constitue un moyen de rappeler les principes fondateurs de la démarche initiale mais également d'impliquer plus régulièrement les acteurs des territoires dans le processus. Reste à imaginer comment évaluer les effets qu'elle génère en aval ! Si la clé d'entrée de cette approche semble riche et intégrée dans des pratiques professionnelles, notamment des paysagistes (Briffaud et Bertrand, 2011), elle modifie encore très rarement le processus décisionnaire ou de cogestion des paysages. Les élus peinent à jouer le rôle d'intercesseur du projet, se référant à l'expertise de professionnels compétents sur le paysage, au risque que la compétence dévoie ce qui a été mené en amont dans le cadre d'un débat local. L'instrumentalisation du paysage est donc un risque bien réel à bien des égards, sauf à considérer que cette approche doit constituer une zone intermédiaire entre plusieurs savoirs.

Figure 2. La médiation paysagère comme zone temporaire d'interprétation du savoir.

Entre valeurs d'usage, affective ou esthétique, la médiation paysagère pourrait s'exprimer comme un processus, celui d'une « reliance » (Morin, 2004) entre toutes les formes de connaissances du paysage, à différentes échelles, favorisant la compréhension du processus à l'œuvre dans le projet de paysage, dans la capacité des acteurs à s'inscrire ou pas dans l'appropriation du projet défini. Elle peut également se comprendre comme la mobilisation de tous autour d'un projet éducationnel dans des démarches d'intervention que Paolo Freire avait qualifiées en son temps de « recherche-action participative », forme de synthèse culturelle qui conduit à s'abstraire des visions partielles ou sectorielles dans l'envie d'agir (Freire, 1982).

L'approche est donc d'ordre pédagogique, car elle aide les participants à reprendre confiance en eux, à percevoir positivement leur action dans le territoire, en créant un espace intermédiaire, interface entre la vie privée et la vie publique, où s'analysent des situations vécues (Vandewynckele, Licata, 2010), en organisant la « reliance » entre des savoirs professionnels et scientifiques (Sébillotte, 2007). Le terrain constitue dans ce dispositif de médiation une zone d'interprétation temporaire du savoir, un espace pour territorialiser le paysage et lui donner une épaisseur en réintroduisant de la complexité pour aborder des problématiques l'associant à l'analyse de la biodiversité, de la consommation d'espaces, du défi énergétique par exemple. La médiation paysagère se situe de fait au carrefour de plusieurs modèles épistémologiques de la recherche : entre les modèles du terrain et de la recherche-intervention, le premier contribuant à ce que le chercheur analyse une situation donnée et cherche à comprendre des objets ou des faits non définis par lui, le second l'engageant auprès de partenaires non scientifique à comprendre et à participer à la transformation du réel (Sébillotte, 2007).

Conclusion

Si les outils existent pour gérer les paysages, il semblerait qu'ils ne suffisent pas pour infléchir les tendances à l'œuvre et peuvent parfois se révéler contre-productifs dans des projets locaux développés par les territoires (Dramstad et Fjellstad, 2011). Certaines difficultés brouillent encore l'efficience des politiques paysagères, comme la segmentation entre des pratiques institutionnelles et professionnelles du paysage, le statut de la connaissance des paysages qui se relaye mal dans l'action (Briffaud et Bertrand, 2011).

Les questions sur la place des politiques publiques du paysage sont donc au cœur d'une réflexion sur le sens accordé au paysage dans les pratiques d'aménagement du territoire. Le rôle central des compétences dédiées à l'accompagnement d'une politique qui se veut transversale, dans une modalité où l'action territoriale reste avant tout sectorielle et soumise à des niveaux complexes de validation politique (Labat et Donadieu, 2013), reste un enjeu majeur d'une évolution pérenne de ces politiques publiques du paysage.

Dans le cadre de notre proposition d'une nouvelle pédagogie de la médiation paysagère, il conviendrait de renforcer les dispositifs de formation mettant en avant ce champ de compétences. Si la formation initiale des paysagistes a bien intégré cette évolution, les agents des services déconcentrés de l'État pourraient bénéficier d'un accompagnement professionnel défini par exemple sous la forme d'un parcours de professionnalisation leur donnant l'opportunité de réfléchir à partir d'un cas concret de la mise en œuvre d'un tel dispositif. En effet si la médiation paysagère est en train de trouver sa place dans les activités des agents sur le terrain, elle doit être  accompagnée d'un plan de compétences permettant la maîtrise des protocoles d'animation, l'intégration de compétences plurielles et non sectorielles. Elle doit éclairer la décision dans la confrontation des champs d'expertises techniques, scientifiques et citoyens et non les opposer.

Mots-clés

Politiques paysagères, métiers, compétences, médiation, landscape
Landscape policies, professions, competencies, mediation, landscape

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Auteur

Laurent Lelli et Sylvie Paradis

Laurent Lelli est docteur en géographie et aménagement, chercheur associé Inra à SAD - l'UMR Métafort de Clermont-Ferrand, au sein de l'équipe CFORT. Maître de conférences en aménagement à l'École nationale de formation agronomique (Enfa) de 2001 à 2011, il est actuellement délégué régional à l'ingénierie de la formation au sein de la Draaf Midi-Pyrénées et chargé de mission pour l'Observatoire des missions et des métiers du ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt (MAAF).
Courriel : laurent.lelli@educagri.fr ou laurent.lelli@agriculture.gouv.fr

Sylvie Paradis est géographe et architecte-urbaniste. Depuis 2006, elle est enseignant-chercheur à l'École d'Ingénieurs de Purpan (INP) de Toulouse et rattachée à l'Inra - UMR 1248 Agir de Toulouse dans l'équipe « Médiations ».
Courriel : sylvie.paradis@purpan.fr
http://wwwagir.toulouse.inra.fr/agir/index.php?option=com_content&view=article&id=224:mediations-sylvie-paradis&catid=75:pmediations&Itemid=114

Pour référencer cet article

Laurent Lelli et Sylvie Paradis
L'appropriation des politiques publiques du paysage dans les services de l'État ?
publié dans Projets de paysage le 20/12/2013

URL : http://www.projetsdepaysage.fr/fr/l_appropriation_des_politiques_publiques_du_paysage_dans_les_services_de_l_etat_

  1. En référence à la circulaire DGAL du ministère de l'Ecologie et du Développement durable du 1er mars 2007 intitulée «  La politique des paysages - promotion et mise en œuvre de la Convention européenne du paysage », cette loi a été orientée selon quatre axes principaux : l'identification et la qualification des paysages, la définition des objectifs de qualité paysagère, l'intégration du paysage dans les politiques sectorielles, l'information et la sensibilisation du public.
  2. Voir : www.developpement-durable.gouv.fr/Appel-a-Projets-2013-Plans-de.html.
  3. Voir : www.developpement-durable.gouv.fr/Appel-a-Projets-2013-Plans-de.html.
  4. « La préservation des ressources naturelles et de la biodiversité, et l'entretien des paysages, l'équilibre économique des exploitations ne devant pas être mis en péril par les obligations qui en découlent, notamment en matière de préservation de la faune sauvage, sans qu'il en résulte des charges supplémentaires pour l'État. », extrait de l'article 1 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.
  5. Cette expression fait référence au projet agro-écologique pour la France défini par le MAAF en 2013. Il positionne la réflexion sur le changement dans les modes de production en mettant en avant les démarches d'agricultures qui adoptent les principes de l'agro-écologie. Voir : http://agriculture.gouv.fr/IMG/pdf/projet-agroecologique-2013_cle43b56c.pdf.
  6. Le Medde organise le 18 octobre 2013 un colloque intitulé « Le paysage au cœur des politiques territoriales ». Il a également lancé un concours photographique visant à sensibiliser les plus jeunes à cette notion.  Voir : www.mon-paysage-au-quotidien.fr/.
  7. Propos exprimé par Odile Marcel lors de la table ronde « Paysages visibles, paysages invisibles », Festival international de la géographie (FIG) de Saint-Dié, octobre 2012.
  8. Nous pensons ici aux démarches menées sur la relation paysage et agriculture dans le cadre du projet multipartenarial Apport porté par l'Institut français du vin (IFV). Voir : http://www.agriculture-et-paysage.fr/.
  9. Concernant le domaine n° 16 dénommé « Territoire et développement durable », « il regroupe les emplois contribuant à la mise en œuvre sur un territoire des politiques publiques de développement durable » (p. 345).
  10. Article 5c de la CEP visant « à mettre en place des procédures de participation du public, des autorités locales et régionales, et des autres acteurs concernés par la conception et la réalisation des politiques du paysage ».
  11. Échantillon de 18 personnes sur les 25 ciblées au départ et constitué de 5 chargés de mission territoriaux et d'un chef de service en Dreal, 4 correspondants paysage en DDT, 2 paysagistes de CAUE, l'animateur régional de l'URCAUE, l'animateur du RPMP, un président de syndicat mixte, un chargé de mission de PNR, un conseiller agricole en chambre départementale d'agriculture.
  12. À cet effet, notre collaboration avec le RPMP a favorisé l'émergence d'un groupe de travail sur ce thème (formations et compétences ) et a d'ores et déjà mis en œuvre des formations à l'attention des membres du RPMP en partenariat avec le Centre de valorisation des ressources humaines (CVRH).
  13. Dans le cadre de l'Institut de formation de l'environnement - Ifore -, des Centres de valorisation des ressources humaines - CVRH -, du Centre national de la fonction publique territoriale - CNFPT - mais également des journées de formation des paysagistes-conseils dans les DDT.