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L'apport de l'identification des théories d'action dans l'évaluation des politiques publiques de paysage des documents d'urbanisme

L'exemple du schéma directeur de l'aire métropolitaine de Bordeaux

The contribution of the action theories in the urban's plan landscape policies assessment

The example of Bordeaux's metropolitan urban plan
22/12/2009

Résumé

Les documents d'urbanisme comportent des politiques publiques de paysage qu'il convient d'évaluer pour en estimer l'efficacité et la pertinence. L'évaluation des politiques publiques fait appel à des techniques que nous proposons d'adapter au contexte des documents d'urbanisme et aux politiques paysagères en particulier. Parmi les différentes étapes de cette évaluation, l'identification des théories d'action constitue une démarche que nous avons testée sur le schéma directeur de l'aire métropolitaine de Bordeaux. La méthode que nous proposons permet de mieux identifier le contenu de cette politique paysagère et d'en vérifier sa cohérence et sa pertinence. Il devient plus aisé de distinguer les orientations les plus efficaces et de traduire les modes d'intervention mobilisés par les acteurs.
The urban plans include lanscape public policies that have to be assessed to know their efficiency and their relevance. The public policies assessment requires methods that we suggest to adapt to the urban plans and to the landscape policies in particular. Among the different stages of this assessment, the action theories identification is a canvass that we have tested on Bordeaux's metropolitan urban plan. Using this method, it appears that, the content of a landscape policy can be precisely identified, and it is easier to check its consistency and its relevance. It is also easier to point out the most efficient orientations and the ways the actors proceed.

Texte

Introduction

Les documents de planification ont connu de profondes évolutions depuis leur création en 1967. L'interaction entre les politiques nationales de paysage et cette évolution a conduit à un développement certain des politiques paysagères par le biais des documents d'urbanisme.
Si dans les années 1990, des constats d'échec ont été réalisés sur certains territoires dans le cadre de la conduite de leur politique d'espaces verts, qu'en est-il aujourd'hui des politiques paysagères présentes dans les nouveaux documents d'urbanisme ?
 
Notre communication a pour but de présenter l'évolution des politiques des espaces verts des années 1970 à 1990 sur le territoire de l'aire métropolitaine de Bordeaux, en illustrant leur échec et le renouveau d'une politique paysagère dans le cadre du schéma directeur de 2001, inspiré par la loi paysage de 1993 et la loi solidarité et renouvellement urbain (Sru).
Depuis 1973, ce territoire métropolitain a développé une vision précise des enjeux en matière de préservation des paysages par l'intermédiaire du principe de coulées vertes intra-urbaines. Cependant, il apparaît que les orientations de l'époque n'ont pas abouti. Nous expliciterons les caractéristiques de ce constat et le cheminement particulier dans les années 1990 qui a permis une nouvelle impulsion avec la conception d'une politique paysagère issue de la politique nationale de développement des atlas des paysages.
 
Le rapport de présentation du schéma directeur comporte, parmi ses trois volets d'orientation, un chapitre entier consacré aux orientations paysagères qui en font une véritable politique. Mais quelle est l'efficacité de cette politique ? Est-elle évaluable ? Et de quelle manière ?
Alors que la carte de charpente paysagère du schéma directeur a été souvent montrée en exemple dans la presse spécialisée, comment peut-on décrypter le contenu du document qui présente en cent cinquante pages de multiples orientations multisectorielles  et un de ses volets entièrement consacré aux paysages ? Quels sont les impacts de cette politique paysagère de 2001 ? Comment analyser sa pertinence et son efficacité ? Et à quoi sert-elle ?
Compte tenu de son importance et de sa complexité, l'évaluation de cette politique paysagère devient nécessaire1 ; mais elle reste pour le moment un sujet de recherche à investir (Luginbühl, 2004).
Nous présenterons dans cet article les résultats issus de l'identification des théories d'action.
 

Genèse et bilan de la politique des espaces verts du Sdau de 1980

La fin des années 1960 est marquée par le développement d'une politique des espaces verts conçue lors de la création de la Communauté urbaine de Bordeaux (Cub) le 1er janvier 1968. Les nécessités de développement urbain de l'époque conduisent les acteurs à insérer l'offre en matière d'espaces verts dans leurs politiques locales d'aménagement. Suite à la loi d'orientation foncière de 1967, les élus s'organisent pour constituer un schéma directeur permettant d'intégrer un projet de développement territorial au-delà du périmètre de la Cub.
En 1973, sur les bases d'un diagnostic du Cerafer2 qui comptabilisait une mutation de 3 à 4 % des surfaces agricoles par an, soit 500 hectares, les acteurs ont produit un schéma directeur des espaces verts dont l'objectif était d'élaborer une politique de gestion des espaces agricoles, forestiers, naturels et aménitaires au sens de l'époque.
Ce document est élaboré selon un inventaire précis par commune des différents espaces, qu'ils soient à vocation économique (forêts, vignes, maraîchers...), récréatifs ou publics (parcs, jardins, loisirs ou sportifs, cimetières...). Il s'agit en fait des espaces non construits, puisque même les parkings sont comptabilisés. Les données utilisées sont issues d'une enquête préalable réalisée en 1972 par l'agence d'urbanisme. Cette étude comprend une enquête auprès du public et d'acteurs (techniciens et élus) ; ainsi qu'un inventaire surfacique précis issu d'analyses cadastrales et d'inventaires communaux.                                  
Des comparatifs ont été réalisés sur les ratios d'espaces verts disponibles de diverses villes d'Europe avec ceux de Bordeaux3. Le constat met en évidence une forte carence au sein de l'agglomération.
Dans le cadre de la préparation du futur schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de l'agglomération bordelaise (Sdau, 1980), les acteurs élaborent des projections pour la création d'espaces verts afin d'apporter à chaque habitant un ratio jugé adapté aux contraintes foncières et à la densité des zones d'étude. Les surfaces comptabilisées sont ajustées par rapport aux prévisions en matière de développement démographique qui sont intégrées dans le plan de modernisation des équipements (PME défini selon cinq zones) de la Cub selon l'échéance de 1985.
Les tableaux ci-dessous représentent les calculs en matière d'espaces verts à créer (Agence d'urbanisme Bordeaux métropole Aquitaine, 1973).

 

Les cinq zones de la Cub (carte CETE SO-DL-2009) et les objectifs identifiés en 1973 par l'Agence d'urbanisme Bordeaux métropole Aquitaine.

Sources : Fonds topographiques, IGN-BD Topo-2004.
 
Le parti d'aménagement comportait trois orientations :
  • Délimiter la ceinture forestière en considérant que la limite de 1972 était la dernière limite de recul face au développement urbain ;
  • Protéger les espaces publics et privés dans l'espace périurbain en mobilisant tous les espaces même privés (propriétés viticoles) faisant l'objet de protections particulières (coteaux de la rive droite, ruisseaux, sources, zone de maintien d'activités maraîchères, zones d'activités à « dominante verte ») ;
  • Localiser les espaces publics à créer en reprenant ceux qui sont déjà identifiés au titre des PUDC4, les propriétés privées permettant la création de parcs avec ou sans aménagement, les espaces libres proches des zones urbanisées ou à urbaniser.
 
Pour définir les orientations, trois secteurs sont définis en fonction du « centre urbain directionnel » :
  • Le secteur central (Bordeaux et les parties urbaines denses les plus proches) ;
  • Le secteur péricentral (le restant des communes de la Cub) ;
  • Le secteur périurbain défini comme un « espace ni rural ni urbain » (les communes comprenant la lisière forestière et comportant des propriétés pouvant convenir pour des parcs suburbains).
Malgré ces analyses et les ambitions affichées, une certaine perplexité apparaît en conclusion de l'étude. Les auteurs reconnaissent d'une part que l'impact de ces espaces sur la qualité du cadre de vie n'est pas suffisamment pris en compte, et d'autre part que des outils de gestion de l'espace existent mais qu'ils ne sont pas exploités à bon escient, en pointant les documents d'urbanisme.
 

Les trames vertes : socle de la politique des espaces verts 

Alors que les principales orientations du futur Sdau sont réfléchies à partir de 1969 dans des perspectives de développement très importantes selon un modèle de métropolisation (Agence d'urbanisme et de recherche de l'agglomération de Bordeaux, 1969), les réflexions en matière d'espaces verts se poursuivent à l'occasion d'un colloque en 1976, à la suite duquel sera réalisé un document majeur pour le Sdau de 1980. Il contient l'ensemble de la définition de la politique d'espaces verts du Sdau approuvé quatre ans plus tard.
Cependant, les expressions qui apparaissent avec récurrence ne sont plus du registre de l'espace vert, mais de l'espace « naturel ».
Si les problématiques présentées ne changent pas depuis 1973, les préoccupations sont davantage tournées vers les communes périurbaines ; essentiellement sur la partie ouest. Le développement économique très important des communes en limite de la CUB a eu pour effet un déboisement important dû à une activité sylvicole en diminution. 6.000 hectares de déboisement sont estimés en trente-cinq ans d'aménagement au sein de la Cub. Il s'agit donc d'une priorité qui apparaît plus nettement et qui a conduit à la formulation d'un discours sur la limite ou la frange entre l'urbain et le non-urbain. Là aussi, le constat sur l'application des documents d'urbanisme est négatif.
 
La définition d'une politique de gestion des espaces verts est renforcée pour devenir une politique des espaces naturels dans laquelle le concept de « coulées vertes » a été central. Ces coulées vertes identifiées dans la carte présentée ci-dessous, issue du Sdau de 1980, sont au nombre de sept.
Les fonctions des espaces naturels sont économiques (agriculture et sylviculture), biologiques avec l'épuration de l'air, esthétiques (au sens d'une rupture « avec la monotonie minérale des villes ») et de détente.
 
Dès lors, les orientations se précisent sur l'ensemble des espaces pour protéger la forêt, les vignobles et les espaces agricoles, mais aussi pour assurer une protection des espaces intermédiaires entre les différentes zones urbanisées de l'agglomération.
Les sept coulées vertes ont fait l'objet d'une identification précise de leurs localisations auxquelles sont adossées des règles de constructibilité.
 

Carte des coulées vertes, Sdau de 1980.
 
Ces règles paraissent particulièrement floues, car elles permettent l'implantation d'équipements structurants (hôpitaux, lycées, centres aérés), des activités de loisirs et de plein air ; mais aussi des constructions selon un regroupement en îlots sur de faibles surfaces à définir dans les plans d'occupation des sols (Pos).
Certaines options sont prises pour garantir un maintien de ces coulées vertes. Mais leur définition est relative à la préimplantation d'équipements structurants tels que le domaine universitaire ou le CHU de Haut-Lévêque à Pessac.
Au-delà de ces prescriptions, les autres dispositions sont établies au titre des espaces protégés (sites classés et inscrits, les espaces boisés classés...).
Les Pos devaient permettre de préciser ces principes de protection par le biais de classement en deux zonages, l'un défini en zone NC « de richesse économique du sol et du sous-sol » intégrant l'agriculture, la sylviculture et la viticulture ; l'autre défini en zone ND « de site, de risques ou de nuisance ».
 
Les orientations proposées en 1976 présentent des contraintes et des questions quant à leur applicabilité, déjà signalées par les auteurs. Si la définition spatiale précise des coulées vertes ne présente pas de difficulté particulière, la capacité à respecter les orientations est jugée aléatoire tant les modalités de gestion des espaces protégés ne sont pas clairement explicitées.
Ce document de 1976 et ses conclusions pessimistes ont été repris tel quels dans le document approuvé du Sdau (DDE de la Gironde, 1980).

Constats et bilan de la mise en œuvre de la politique des espaces naturels du Sdau de 1980 

Dès la fin des années 1980, les premiers bilans du Sdau apparaissent et pointent du doigt les résultats en matière de préservation des coulées vertes (Bernard, 1990). L'analyse est sévère et l'expression formulée se passe de commentaire : « Avant même de s'attacher à mesurer les décalages par rapport à cette «profession de foi», le problème se pose beaucoup plus en terme de philosophie : prétendre que la protection de l'environnement sera le souci majeur en dépit du développement économique et démographique, alors que le pari n'a pas été tenu en l'absence desdits développements, est une hypocrisie qui ne peut permettre d'aborder sereinement la mise en œuvre de la révision du schéma directeur. La prise en considération de l'environnement est un paramètre à intégrer dans toutes perspectives d'aménagement, mais il ne doit pas être une tarte à la crème ; les espaces naturels que l'on souhaite conserver doivent être affectés et gérés, ce qui est loin d'être le cas des coulées vertes du Sdau, avec pour conséquence leur grignotage permanent.» (Bernard, 1990, p. 19.)
 
Sur les sept coulées vertes définies, seulement trois semblent avoir résisté à l'urbanisation. Les coulées un, cinq et sept ont quelque peu été maintenues, grâce notamment aux risques qu'elles couvrent (inondation et éboulement) et à la réalisation d'équipements extensifs tels que l'Institut de recherche agronomique de la Grande Ferrade à Villenave d'Ornon et le champ de manœuvre du Béquet. Pour le reste, le constat est sans appel et remet en question la pertinence et l'utilité du Sdau. Dès lors que ce bilan est posé, la question de la densité entre en scène, puisqu'il est jugé que les zones à urbaniser n'ont pas été optimisées en corollaire d'une protection efficace des zones naturelles définies en 1980. Le développement urbain et démographique s'est déplacé hors de la Cub aggravant ainsi les problèmes soulevés dès les années 1970.
 
L'évaluation des mesures élaborées en 1980 est réalisée par l'analyse de la consommation de l'espace à l'intérieur des coulées vertes.
La carte ci-dessous illustre l'analyse réalisée en 1990 par l'A'urba.

 

Les coulées vertes et l'étalement urbain en 2004 à l'intérieur du périmètre du Sdau de 1980 (carte Cete so-DL-2009).

Sources : Tâche urbaine-Cete SO 2004.
 

Mutation du rapport à l'espace : de l'espace vert au paysage 

L'analyse du mode d'élaboration de la politique paysagère du Sdau de 2001 permet de mieux comprendre les évolutions en matière de perception de l'espace. Nous définissons une politique paysagère comme « la formulation par les autorités publiques compétentes des principes généraux, des stratégies et des orientations permettant l'adoption de mesures particulières en vue de la protection, la gestion et l'aménagement du paysage5» selon la Convention européenne du paysage de 2000.
Alors que la politique des espaces naturels du Sdau de 1980 avait été élaborée selon une approche quantitative, les acteurs du schéma directeur de 2001 ont mobilisé la connaissance issue de l'Atlas des paysages de la Gironde. Ce document a été élaboré par l'équipe des paysagistes Folléa et Gautier en 1997 et sert de référence depuis, en matière de connaissance des paysages. La particularité du document est qu'il confirme la rupture entre une vision fonctionnaliste du paysage, définie par le schéma directeur des espaces verts, et une vision transversale et dynamique d'unités paysagères6 pour dégager une perception plus large liée au territoire.


Extrait de la carte de synthèse des orientations paysagères pour le schéma directeur de 2001 (Follea, 1999).
 
L'État a élaboré un Porter à connaissance (Pac) dans le cadre de son association selon le code de l'urbanisme. Constatant une absence de prise en compte des enjeux paysagers, il produit un Pac complémentaire « environnement » (DDE de la Gironde, 1999) comportant un volet important sur le paysage. Ce Pac soulève l'absence ou l'insuffisance d'une définition des enjeux en matière de paysage, et reprend nombre des analyses réalisées dans l'Atlas des paysages pour faire valoir une adaptation des concepts qui y sont soulevés, à l'échelle du schéma directeur.
Le Sysdau7 confie via l'A'urba (son prestataire d'étude) une mission aux mêmes paysagistes pour proposer des orientations en matière de paysage dans le futur schéma directeur (Folléa et Gautier, 1999). Ce document reprend pour l'essentiel le contenu de l'Atlas des paysages mais d'une part présente la spécificité de disposer d'orientations paysagères définies dans un sens relativement large et à l'échelle du grand territoire ; et d'autre part, il est constitué d'illustrations graphiques détaillées qui donnent une dimension projective et visuelle forte aux orientations. Les concepts qui sont proposés sont clairement illustrés par des croquis, diagrammes ou coupes. Le projet de paysage est mis en scène et couvre une grande partie du territoire du Sysdau.
 
L'A'urba a repris en 1999 ce contenu pour l'insérer finalement en 2001 dans l'ensemble du document du schéma directeur. Les travaux des paysagistes sont traduits notamment dans une carte souvent montrée en exemple et dénommée carte de charpente paysagère, insérée comme une orientation stratégique dans la définition des dynamiques des espaces.


Orientations stratégiques du schéma directeur de l'aire métropolitaine de Bordeaux. Carte de charpente paysagère. La dynamique des espaces (Sysdau, 2001).
 

Mais le cœur de l'agglomération reste éloigné des préoccupations du document cadre de 1999. La politique paysagère insufflée par les concepteurs est une politique sur les paysages périurbains dans laquelle leur dénomination est essentiellement basée sur une relation entre la ville et un élément marquant des paysages (les coteaux, le vignoble, le fleuve, la forêt...). Il s'agit d'un discours de la limite ou de la frange contenant deux grands objectifs :
  • Mieux délimiter les territoires sur lesquels il est nécessaire de protéger les paysages ;
  • Définir de manière qualitative les modes d'urbanisation en intégrant des propositions liées à l'architecture, au parcellaire et à la voirie.
Les deux illustrations précédentes de 1999 et de 2001 témoignent de l'évolution cartographique du projet. Alors que le document de 1999 présente des orientations mêlant la ville à sa périphérie en associant des éléments tels que l'eau, la forêt ou la campagne, le document de 2001 réalisé par l'A'urba tend à dissocier graphiquement davantage la ville du reste du territoire. Il figure une forme de synthèse des relations entre la ville dense, cœur de l'agglomération, et les deuxième et troisième couronnes périurbaines. La ville n'est pas un espace de paysage dans ce dispositif cartographique, alors que nombre des orientations écrites ont pour objet l'intervention sur l'espace de la ville. Ce principe de représentation cartographique a été critiqué dès sa sortie (Bord et Baduel, 2004) pour son manque de précision et son caractère interprétatif.
Le mode d'élaboration des orientations est donc basé sur une vision d'expert dans laquelle l'intervention paysagère est ciblée sur la gestion des interfaces entre deux éléments paysagers. Elle traite des relations entre les espaces afin d'en préciser les limites, de gérer les conflits autant que possible (A'urba, 2005).
 
Le concept de coulées vertes a disparu et il n'y a plus d'orientations délimitées au sein d'un périmètre bien défini spatialement. Il en résulte, dans le contenu du document du Sdau de 2001, la formulation de principes et d'orientations plus ou moins opérationnels, exprimés par du texte, des schémas ou des croquis que l'on peut qualifier aujourd'hui d'objectifs de qualité paysagère selon la Convention européenne du paysage.
 
La superposition des trames vertes de 1980 sur le concept de « cité parc » proposé en 2001 montre une ouverture des perspectives de développement urbain vers la forêt sur la rive gauche de la Garonne. Ce déplacement illustre d'une part l'échec du projet des trames vertes mais également la dynamique d'étalement urbain quasi inévitable.
Car l'agglomération bordelaise est historiquement fondée sur un urbanisme de très faible densité, l'aire urbaine de Bordeaux étant la moins dense en France avec celle de Toulouse8. Le développement démographique des vingt dernières années s'est déplacé en périphérie des communes de la Cub et les impacts de ce phénomène continuent à alimenter les réflexions des aménageurs (A'urba, 2004b).
 
La politique paysagère du schéma directeur de 2001 semble s'apparenter à un modèle de fabrication de nouveaux paysages par acceptation de leurs modifications, grâce à la formulation d'objectifs de qualité paysagère. Il n'est plus question de définir des limites à tel ou tel mécanisme mais plutôt de décrire les principales orientations d'un vaste  projet de paysage tentant de réconciler les espaces.
De ce fait, « la forêt est habitée » grâce au concept de « cité parc », la campagne est  « résidentielle », « la nature industrielle » ; et la trame verte de l'agglomération remplace les coulées vertes. Cette trame est constituée « de points d'ancrage des paysages naturels dans l'agglomération » et « du principe d'espace ouvert en réserve pour des traitements paysagés et d'environnement ».
À la lecture des options proposées, deux cadres d'actions apparaissent qui peuvent traduire une définition du paysage de la part des acteurs :
  • Le paysage comme vecteur de développement en valorisant le support économique (viticulture, agriculture et sylviculture) ou l'espace qui le caractérise (tourisme) dans une démarche de promotion et de soutien à l'activité sur le territoire ;
  • Le paysage, support d'un projet urbain, que ce soit sur l'espace public de proximité, sur les berges du fleuve ou dans le cadre des futures urbanisations périphériques.
Le paysage n'est pas encore défini sur l'ensemble du territoire mais sert d'abord à véhiculer une intention de projet. Il vient justifier une intervention, sert en quelque sorte de catalyseur.


Superposition du périmètre des coulées vertes de 1980 avec les points d'ancrage des paysages naturels et les fils de l'eau de 2001, composition CETE SO(DL), 2009.
 

De la mise en œuvre à l'évaluation : questionnement et méthode

Si cette démarche présente l'avantage d'une description ou d'une attente qualitative de la transformation des paysages, elle reste néanmoins difficile à suivre pour plusieurs raisons.
D'une part, la faible précision géographique renvoie l'application des mesures du schéma directeur vers les PLU dans un espace de négociation continuel. Car sans délimitation spatiale précise, les concepts restent compliqués à appliquer compte tenu de la raréfaction du foncier urbanisable. Il faut rappeler que le schéma directeur de 2001 a été élaboré au moment même de la révision du code de l'urbanisme par l'apport de la loi solidarité et renouvellement Urbain (Sru). La reconfiguration des documents d'urbanisme tend à faire disparaître la délimitation spatiale des orientations pour présenter un schéma d'intention ou de principe. Le rapport entre le schéma directeur et les Plu qu'il couvre est passé de la conformité à la compatibilité. De ce fait, l'orientation est ré-interprétée pour pouvoir être ajustée aux réalités du terrain.
D'autre part, si le document de 2001 intègre des objectifs d'évaluation qui auront été menés à partir de 2004, il n'existe aucun indicateur permettant d'assurer une fonction d'observation et d'analyse diachroniques sur le thème du paysage. Certaines orientations semblent difficiles à mettre en œuvre. Par exemple, il s'agit  de la « création de bandes boisées de 10 à 20 mètres d'épaisseur au moins au contact espace bâti-espace rural non bâti » ou bien la « maîtrise des clôtures pour garder une transparence des lieux » et « favoriser la créativité architecturale permettant l'intégration des bâtiments » (Sysdau, 2001). Ces orientations font appel à des enjeux de maîtrise foncière et à des processus de projet qui ne sont pas généralisés au sein de toutes les communes et qui sont hasardeux en matière d'application réglementaire.
 
Le mode d'élaboration de cette politique et son contenu présentent une réelle complexité qui la rende difficilement évaluable. L'A'urba en a fait le constat dans son premier rapport d'évaluation sans apporter de réponse particulière . L'analyse spatiale ne suffit plus. Car l'évaluation de la politique paysagère se situe dans le contenu même du document et non plus uniquement sur ses cartes.
Nous considérons alors qu'une évaluation de ce type de document nécessite l'application d'une méthode spécifique, intégrant une dimension spatiale mais aussi d'analyse sémantique des formulations contenues dans les documents. Les résultats du dernier appel à projet de recherche intitulé « Politiques publiques et paysages » ont permis de poser des bases en matière d'évaluation paysagère (Terrasson, 2006).
 
Tout d'abord, il est nécessaire de distinguer l'évaluation paysagère de l'évaluation des politiques paysagères. Nous situons notre recherche dans la deuxième proposition. Car nous souhaitons interroger l'action et ses fondements et non les paysages que nous considérons comme le résultat de mécanismes dépassant largement les documents d'urbanisme. 
 
Pour réaliser cette évaluation, il nous faut revenir préalablement aux outils de l'évaluation des politiques publiques afin d'en effectuer une analyse dans leur globalité (Aznar, Candau et al., 2001). Nous empruntons les expériences de Pierre Daucé (1998), d'Olivier Aznar et Marc Guérin (2002) sur la clarification des théories d'action pour proposer un cadre méthodologique qu'il faut adapter aux spécificités de la planification territoriale. L'analyse qui en résulte permet de mieux caractériser les orientations à vocation paysagère, de définir si elles sont évaluables, et de proposer au final un cadre d'évaluation.
Nous présentons dans la deuxième partie de cet article les premiers résultats de la clarification des théories d'action9 du schéma directeur.
Le tableau ci-dessous reprend les critères de définition d'une évaluation (Bion et Moquay, 2004), que nous avons insérés dans le mécanisme de la planification territoriale.


Nous illustrons dans cet article l'analyse de la pertinence de la politique paysagère.
Les textes du rapport de présentation sont répartis selon leur valeur que nous avons classée en quatre catégories d'échelle de formulation :
  • La « situation problématique » justifie l'intervention et l'enjeu ;
  • La « finalité » correspond à une « visée idéale en fonction des valeurs et des présupposés jugés prioritaires » ;
  • Le « but » (« objectif stratégique ») correspond au résultat recherché ;
  • « L'objectif » dit «  opérationnel » est le résultat escompté. Pour répondre à un même but, plusieurs objectifs pourront être énoncés.
La première lecture des résultats montre que les problématiques soulevées par les acteurs sont mobilisées par quatre registres (la ville, les relations ville/fleuve, ville/nature, ville/route) alors que les objectifs sont définis sur davantage de thèmes comme celui de la route, des relations route/nature, ville/coteaux, ville/forêt et ville/infrastructure.
Cette lecture montre que la définition des objectifs ne répond pas à proportion égale à une identification des problématiques. Certains thèmes bénéficient de peu d'objectifs par rapport aux problématiques qu'ils soulèvent alors que d'autres nécessitent de nombreux objectifs pour des problématiques apparemment moins importantes.
L'analyse met en évidence, par exemple, l'importance du concept de nature et les stratégies d'action visant à mobiliser l'espace public et routier en particulier. Alors que le rapport ville/nature apparaît dans l'ensemble des échelles de formulation, celles qui sont relatives à la ville seule sont sous-représentées dans la formulation d'objectifs.
De même que les dispositions prises sur les coteaux déjà protégés depuis les années 1970 sont présentes en matière d'identification d'une problématique et directement transposées en orientations opérationnelles (interdiction de bâtir) dans les PLU sans la formulation de finalités ou de buts.
L'élément routier apparaît de manière très présente dans les formulations selon deux échelles :
  • en association avec un élément périphérique (la ville, les espaces naturels, le fleuve),
  • seul en occupant une grande partie des orientations à caractère opérationnel.
 

Les niveaux de formulation de la politique paysagère du schéma directeur de l'aire métropolitaine de Bordeaux, analyse du CETE SO-DL-2008.
 
L'analyse du rapport de l'ensemble des formulations avec le paysage selon qu'il est explicite ou non permet d'observer que la ville n'appartient pas au registre du paysage, et que l'idée de nature est utilisée avec récurrence pour évoquer le paysage.
La ville dans son rapport explicite avec le paysage est évoquée dans une acception très large liée au territoire urbanisé, « la politique du paysage doit clairement être au service de la structuration et de la lisibilité de l'agglomérationn10 ». Ces formulations n'ont pas de valeur en tant qu'objectifs mais font partie du discours général en tant que finalité ou but à atteindre.
 
Mais faut-il en déduire que la ville n'est pas concernée par la politique paysagère du schéma directeur ?
La réponse est plus difficile à traduire, car si la ville n'intègre pas un discours particulier en matière d'objectif de qualité paysagère, c'est bien parce que le vocabulaire utilisé reste dans le champ de l'urbaniste. L'amélioration des espaces publics, des voiries partagées, de la qualité architecturale, etc. sont bien des intentions intégrées au discours de la ville ayant des impacts sur la dimension paysagère mais n'étant pas dans le volet paysager du schéma directeur.  Le paysage est identifié prioritairement au territoire non bâti.
Une problématique peut également trouver une réponse dans un autre champ. Par exemple, le constat du risque d'urbanisation dans le vignoble a conduit les acteurs à mobiliser des objectifs qui vont atteindre la constructibilité des routes pour limiter les phénomènes de mitage de l'espace. Il existe donc une variable entre les situations problématiques qui caractérisent les préoccupations du moment des acteurs et les objectifs à caractère opérationnel qui peuvent être le fruit d'un effet d'opportunité ou de capacité à intervenir pour la collectivité sur l'espace public.
Réglementairement, les documents d'urbanisme n'ont pas vocation à intervenir sur les registres de l'économie agricole. L'exemple du schéma directeur de l'aire métropolitaine de Bordeaux montre que cette action a lieu via un processus de maîtrise de l'urbanisation à partir des emprises foncières directement mobilisables pas les collectivités au niveau des PLU.
 

Rapport des supports de formulation selon leur caractère implicite/explicite avec la notion paysagère, CETE SO-DL-2008.

Le dépouillement des textes permet d'identifier les orientations citées à vocation paysagère, mais aussi les orientations sectorielles comportant des prescriptions paysagères, qu'elles soient explicitées ou pas, à effet direct ou indirect.
Une analyse approfondie des textes conduit au classement des orientations selon cinq classes de finalité de l'action, définies initialement dans le cadre d'une analyse économique d'une politique paysagère11 :
  • La gestion des externalités positives, visant à maintenir des activités indirectement à l'origine de qualité paysagère ;
  • La gestion des externalités négatives, visant à réduire les impacts sur les paysages des activités anthropiques ;
  • La production de services environnementaux exclusifs, afin de produire de manière intentionnelle des paysages :
  • La gestion des droits de propriété, 
  • La modification des préférences et des comportements, pour agir de manière cognitive sur la perception.
Nous n'aborderons pas notre recherche sous un angle économique mais en nous attachant surtout à la construction de la politique paysagère du document d'urbanisme qui ne mobilise potentiellement aucune ressource financière liée à une action. Il s'agit d'une forme de régulation des droits des sols qui peut avoir d'autres effets que l'unique orientation foncière vers un usage ou un autre.
 

Les niveaux de formulation de la politique paysagère du schéma directeur de l'aire métropolitaine de Bordeaux, analyse du CETE SO-DL-2008.
 
Il ressort de cette analyse tout d'abord le constat que chacune des orientations a un impact sur la gestion des droits de propriété. Même banale, la remarque présente sa logique dans un document d'urbanisme censé agir sur l'espace. On note également un nombre important d'objectifs assignés aux voies de circulation qui sont les éléments les mieux associés au projet de paysage, suivis par le bâti. Ce dernier  dispose de formulations pouvant modifier indirectement les comportements.
Cependant, les mesures sur le bâti sont difficilement applicables par l'intermédiaire du droit des sols car elles ne conduisent pas à des mesures particulières dans leur application locale, alors que les voies de circulation représentent un espace public sur lequel les PLU peuvent plus facilement agir. Les territoires non urbanisés figurent en troisième place des supports12 les plus mobilisés. Il s'agit essentiellement des prescriptions d'inconstructibilité dans les systèmes forestiers, ou le vignoble ; et de la création de lisières délimitant la ville du reste des espaces. Elles concernent également les points d'ancrage entre les étendues naturelles ou agricoles, et le cœur de l'agglomération. Alors qu'il s'agit d'une problématique essentielle, les actions qui y sont menées ne les touchent pas prioritairement.
Notons également que ce que nous avons identifié comme appartenant à une volonté de modification des préférences ou des comportements n'est pas défini de manière intentionnelle dans le document. Ce dernier ne comporte que très peu d'actions censées agir sur la perception des paysages. C'est la mise en œuvre de l'action qui va indirectement influencer le regard (transparence des limites, exigence sur la qualité architecturale...).
L'analyse met en évidence la pertinence des orientations au regard des actions sur les voies de circulation et le bâti qui sont les principaux biens supports présentant de nombreuses problématiques et que l'on peut nommer comme des « externalités négatives ».  Car elles participent à une mauvaise image des paysages.
 
Les intentions en matière de gestion de ces externalités négatives correspondent à la réponse apportée  à ces problématiques, éléments que nous ne trouvons pas dans les espaces publics ou les boisements, ce qui reste logique compte tenu de leur participation à la qualité des paysages du territoire. Seuls, les espaces jugés dégradés y figurent comme les voies de circulation, l'architecture des zones commerciales ou industrielles, et les limites entre les espaces privatifs.
De ce fait, il s'avère que l'analyse des théories doit être poursuivie au-delà du périmètre d'action réglementaire du schéma directeur, car son contenu innovant en 2001 et la complétude des formulations et des représentations laissent penser qu'il aura eu des impacts au-delà de son périmètre réglementaire.
Pour identifier le critère de cohérence externe, nous devrons nous intéresser aux autres documents issus plus ou moins directement du schéma. De même, l'analyse de l'impact sur les paysages sera réalisée par l'intermédiaire de l'application des Plu.
 

Conclusion

L'analyse historique de l'évolution des politiques paysagères les quarante dernières années montre deux typologies d'action. Le schéma directeur de 1980 contenait une description précise des territoires à protéger selon le principe des coulées vertes, mais n'a pas permis leur réelle protection. Le schéma directeur de 2001 a défini des orientations globales plus larges et tout aussi ambitieuses, mais n'a pas proposé de description suffisante des mesures de protection des paysages. Il s'avère que la politique paysagère formulée en 2001 ne permet pas à elle seule la maîtrise des dynamiques d'étalement urbain importantes sur le territoire girondin.
Le paysage sert dans ce document de support pour une politique plus globale qui tente de se réapproprier une maîtrise de l'espace en agissant par la définition d'objectifs de qualité paysagère ou en favorisant l'intervention sur l'espace foncier dont les collectivités ont une maîtrise. L'analyse historique corrélée à des entretiens individuels avec des acteurs présents en 200113 montre que cette politique paysagère a été demandée par l'État dans le cadre de son association association14, puis conçue par la collectivité représentée par le Sysdau. L'échelle initiale de l'Atlas des paysages de la Gironde est aisément reconnaissable dans la définition de la politique paysagère du schéma directeur et nous retrouvons de fait des carences en matière de définition des orientations sur l'espace urbain. Si la formulation paysagère exprimée en 2001 peut être jugée innovante, il s'avère que le contenu analysé, selon la méthode expérimentée d'identification des théories d'action, présente des défaillances dans un cadre opérationnel de mise en œuvre des orientations lors du passage à l'échelon communal. Le paysage représente avant tout le territoire non urbanisé, et, de fait, les orientations qui le concernent ne s'appliquent pas dans les modalités de conception de la ville.
 
Cette expérimentation nous permet aujourd'hui de mieux définir la pertinence des formulations engagées par les acteurs. La constitution du document présente une réelle cohérence vis-à-vis des problématiques identifiées. Le schéma directeur de 2001 tente d'intervenir en s'appuyant sur les capacités des acteurs à tenir leurs objectifs en privilégiant l'espace public, en tant que propriété foncière et comme lieu d'intervention, contrairement à l'espace foncier privé intégré dans les coulées vertes du schéma directeur de 1980.
Cependant, la présentation des moyens mis en œuvre ou des modalités de suivi des objectifs est quasi inexistante et allouée de bonnes intentions, relatives à la volonté d'un suivi et d'une évaluation qui n'a pas concerné la politique paysagère.
Au-delà de l'analyse des orientations selon la méthode présentée dans cet article, l'analyse spatiale reste nécessaire pour déterminer si les objectifs définis en 2001 ont bien été atteints ou sont en voie de l'être, pour répondre ainsi au critère d'efficacité de l'évaluation.
Cette évaluation repose le débat sur les échelles de projet et les capacités des structures de gouvernance à piloter un projet d'une telle ambition sur un territoire aussi large. Cette politique paysagère de la frange entre la ville dense et la ville périurbaine se positionne aux intervalles entre la Cub et les communes périphériques, territoires ne disposant pas des mêmes moyens pour mettre en application les orientations du schéma directeur de 2001.

Mots-clés

Politique paysagère, évaluation, théorie d'action, urbanisme, planification
Landscape public policy, assessment, action theory, urbanism, planning

Bibliographie

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A'urba, « Guide pour la maîtrise de l'étalement urbain dans les politiques territoriales. L'exemple de l'agglomération bordelaise », DDE de la Gironde, 2004b, 79 p.

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Auteur

Didier Labat

Doctorant AgroPariTech (Abies), membre du Larep (ENSP).
Chef de projet environnement, département « aménagement et infrastructure », groupe environnement CETE du Sud-Ouest.
Courriel : didier.labat@developpement-durable.gouv.fr

Pour référencer cet article

Didier Labat
L'apport de l'identification des théories d'action dans l'évaluation des politiques publiques de paysage des documents d'urbanisme
publié dans Projets de paysage le 22/12/2009

URL : http://www.projetsdepaysage.fr/fr/l_apport_de_l_identification_des_theories_d_action_dans_l_evaluation_des_politiques_publiques_de_paysage_des_documents_d_urbanisme

  1. Dans le cadre d'application de la directive européenne sur l'évaluation environnementale des plans et des programmes et en complément de la mise en œuvre de la Convention européenne du paysage, l'intérêt méthodologique est renforcé.
  2. Cerafer : Centre national d'études techniques et de recherches technologiques pour l'agriculture, la forêt et l'équipement rural (ancien Cemagref).
  3. Cette initiative est issue de l'application de la circulaire ministérielle du 8 février 1973 relative à la politique des espaces verts prévoyant 10m/hab.
  4. Plans d'urbanisme directeurs complémentaires.
  5. Cf. Conseil de l'Europe, Convention européenne du paysage de Florence, série des traités européens, n° 176, 20 octobre 2000,10 p., www.coe.int et décret n°2006-1643, 20 décembre 2006.
  6. La définition des unités paysagères a été proposée par Luginbühl, Y., « Méthode pour les atlas de paysages "Identification et qualification" », ministère de l'Aménagement du Territoire, de l'Équipement et des Transports, direction de l'Architecture et de l'Urbanisme, Strates/CNRS, 1994, 82 p.
  7. Il s'agit du syndicat mixte en charge du schéma directeur de l'aire métropolitaine de Bordeaux.
  8. Fnau et Datar, Atlas des aires urbaines, 2001, 76 p.
  9. Définition des théories d'action : « La théorie d'action désigne, dans le langage de l'évaluation, l'ensemble des représentations et des idées qui inspirent les concepteurs ou les acteurs du programme quant à ses mécanismes, ses relations de causes à effets entre les mesures prises et leur impact social attendu. Elle se fonde sur une perception plus ou moins intuitive des mécanismes économiques et sociaux sur lesquels il paraît nécessaire d'agir, en l'occurrence ceux qui influencent l'évolution du paysage. » (Trosa, 1992.)
  10. Sysdau, « Plan 2010-2020. Schéma directeur de l'aire métropolitaine bordelaise », approuvé par le comité syndical du Sysdau du 21 septembre 2001, rapport de présentation, p. 78.
  11. Cette typologie provient d'une analyse économique des services environnementaux fournis par les politiques publiques paysagères contractuelles. Cf. l'article de  Aznar, O., Guérin, M., « La clarification des théories d'action, une approche préalable indispensable dans l'évaluation des politiques paysagères : une application au cas d'une zone rurale auvergnate », Ingénieries. Aménités rurales : une nouvelle lecture des enjeux territoriaux, n° spécial, 2002, p. 171-181.
  12. Les biens supports désignent ici les objets matériels du paysage (routes, fleuves, bâtis, boisements...) qui constituent la cible des politiques paysagères et auxquels des intentions et des valeurs d'intervention sont conférées.
  13. Des entretiens individuels ont été réalisés auprès d'acteurs présents en 2001 et identifiés dans les comptes rendus de la commission environnement qui a présidé la formulation des orientations paysagères tout au long de la conception du schéma directeur. Ces entretiens visent à mieux définir le lien entre d'éventuelles stratégies déterminées et le niveau d'intentionnalité des formulations.
  14. La DDE a produit un Porter à connaissance complémentaire en 1999. Le contenu et le vocabulaire de l'Atlas y sont repris, et servent de support à la formulation par l'État d'une demande d'une politique paysagère ambitieuse dans le schéma directeur.