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Responsable éditorial : Hervé Davodeau

Le paysage a-t-il imposé sa loi ?


Le 8 janvier 1993 était promulguée la loi n° 93-24 concernant la protection et la mise en valeur des paysages, qui modifiait par ailleurs certaines dispositions législatives en matière d'enquêtes publiques. Seule loi en France exclusivement dédiée au paysage, la loi Paysage a donc aujourd'hui 20 ans et la revue Projets de paysage souhaite célébrer à sa manière cet « anniversaire » en lui consacrant une partie du numéro de décembre 2013. 20 ans après, le paysage a-t-il imposé sa loi ? Celle-ci a-t-elle réussi à renforcer la prise en compte des enjeux de paysage dans les politiques publiques ou, au contraire, a-t-elle parachevé l'essor de cette question ?

Ce dossier thématique rassemble cinq contributions qui apportent chacune à leur manière un éclairage sur une loi qui :
  • cherchait à faire évoluer les modalités de prise en compte du paysage dans les politiques publiques en les écartant de la seule protection des paysages remarquables pour appréhender le cadre de vie au sens large : le texte de Sophie Bonin et Marta Benages tente de saisir les qualités perçues et vécues de ces paysages ordinaires à partir d'une étude de cas communale en situation périurbaine ;
  • visait à faire reconnaître le paysage comme une question transversale aux politiques d'aménagement ; l'enjeu du paysage devant infuser l'ensemble des politiques sectorielles (sans en faire l'objet d'une politique spécifique) : le texte de Laurent Lelli et Sophie Paradis questionne cette vertu de transversalité à partir d'une analyse de l'évolution de l'organisation des services déconcentrés de l'État ;
  • transférait aux collectivités locales des responsabilités nouvelles en la matière en ciblant les documents d'urbanisme (POS et SDAU) comme les outils réglementaires privilégiés de l'action publique paysagère : le texte de Gaëlle Aggeri et Didier Labat propose une évaluation de la planification paysagère locale à partir du cas d'étude de l'agglomération bordelaise ;
  • faisait des parcs naturels régionaux (PNR) (avec leur charte qu'elle rendait opposable aux documents d'urbanisme) les territoires d'action privilégiés pour conduire des politiques paysagères : le texte de Pierre Dérioz questionne la place du paysage dans l'action des PNR à partir de cinq cas du Sud de la  France;
  • complétait l'outil zones de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU) en y insérant une dimension paysagère : le texte d'Arnaud de Lajartre analyse cette évolution et interroge celle qui conduit les ZPPAUP aux aires de valorisation de l'architecture et du patrimoine (Avap).

Le lecteur a bien conscience que ces cinq contributions ne permettent pas une réelle évaluation de la loi. Les directives paysagères, les volets paysagers des permis de construire, les plans chartes et contrats de paysage (issus de la circulaire n° 95-24 du 21 mars 1995 faisant suite à la loi Paysage) auraient par exemple chacun mérité de faire l'objet d'une contribution. À défaut, le lecteur pourra consulter les travaux initiés par les programmes de recherche « Politiques publiques et paysage » (1998-2003) ou « Paysage et développement durable » (I 2004-2009, II 2010-2015). Ces programmes financés par le ministère de l'Écologie témoignent (en plus du rôle stratégique de ce ministère dans le portage de la question du paysage dans les politiques publiques) de son rôle sur la dynamique scientifique autour de la question du paysage. Celle-ci est en effet aussi un élément de contexte important pour les auteurs qui ont contribué à ce numéro thématique, comme le sont également d'autres événements ou processus qui influent depuis 1993 sur l'action publique paysagère et qui - dans les textes présentés ici - sont étroitement articulés à la loi Paysage :
  • la Convention européenne du paysage (CEP) (Florence, 2000) entrée en vigueur dans le droit français en 2005 et qui conforte la philosophie de la loi de 1993 pour une prise en compte des qualités des paysages ordinaires (cf. les textes de Sophie Bonin et Marta Benages, d'Arnaud de Lajartre) ;
  • le renforcement de l'intercommunalité (loi de 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale) et la continuité du processus de décentralisation de l'action publique (cf. les textes de Gaëlle Aggeri et Didier Labat) ;
  • la recomposition des services de l'État sous l'effet de la « révision générale des politiques publiques» et aujourd'hui de la « modernisation de l'action publique» (cf. le texte de Laurent Lelli et Sophie Paradis) ;
  • les effets des dernières lois ou effets attendus des projets de loi sur la régulation paysagère : les lois Grenelle I (2009) et II (2010) portant engagement national pour l'environnement et le projet de loi (cf. le texte d'Arnaud de Lajartre), le projet de loi Alur pour l'Accès au logement et à un urbanisme rénové (cf. le texte de Pierre Dérioz) ou le projet de loi-cadre sur la biodiversité ;
  • à ces éléments de contexte liés à l'évolution législative depuis 1993 apparaît aussi dans ces contributions l'émergence d'une question désormais majeure dans la mise en œuvre des actions paysagères : la participation du public (cf. les textes de Laurent Lelli et Sophie Paradis, Pierre Dérioz, Didier Labat et Gaëlle Aggeri).

Alors, 20 ans après, le paysage a-t-il imposé sa loi ? Les contributions apportent une réponse très mesurée à la question posée... Plusieurs auteurs questionnent l'action paysagère au risque de l'écologisation des politiques publiques. Comment éviter en effet que le paysage ne se réduise à n'être qu'un volet des politiques environnementales ? La loi de 1993 et la CEP opposent à ce repli une ambition plus grande et plus belle : l'amélioration des qualités du cadre de vie ordinaire des populations. Pour atteindre cet objectif, le paysage semble aujourd'hui acquérir moins un statut de finalité de l'action que d'outil pour « penser la ville par le paysage » (Masboungi, 2002) ou « penser le territoire par le paysage » (Mairie Conseils, 2011). Le projet de paysage renvoie aujourd'hui moins à une image idéale à atteindre par l'aménagement qu'une démarche collective pour ménager des territoires à partir de leurs qualités perçues et vécues. Ce glissement témoigne sans doute davantage d'une maturation des politiques paysagères que de leur essoufflement. Le paysage est un concept opératoire qui évolue, comme a évolué le concept scientifique qui n'a cessé de se renouveler et de refaire surface alors même que son éviction semblait définitive. En filigrane de ce numéro thématique, se dessine donc aussi une réflexion plus fondamentale sur les trajectoires du paysage, entendu à la fois comme concept opératoire et comme concept scientifique. Ce croisement des regards que cherche à porter la revue Projets de paysage aura donc peut-être de quoi rassurer le « chargé de mission paysage » inquiet de son objet/outil : si la dynamique de l'action paysagère est à l'image de la capacité de résilience du concept scientifique dans la discipline géographique (toujours vivant malgré la tentative d'occlusion du paysage par l'analyse spatiale), alors le paysage, malgré les menaces, a d'autres belles années devant lui. Et la loi Paysage d'autres anniversaires devant elle !

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