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L'articulation entre enjeux environnementaux et aménités paysagères dans les politiques publiques des vallées du nord-ouest de la France

Exemple de la « Suisse normande » (Basse-Normandie, France)

The articulation of environmental issues and development of rural amenities in the public policies in the north western France valleys

The Orne valley (Normandy, France)
18/07/2010

Résumé

Au centre des problématiques de gestion de l'eau et affectées de valeurs écologiques, les vallées se trouvent au cœur des enjeux d'aménagement (trame verte/bleue, voies vertes, etc.). Cet article propose de s'interroger sur la place accordée à leur dimension paysagère par les différentes politiques publiques, qu'elles soient globales (développement local) ou sectorielles (environnementales en particulier). La réflexion est menée à partir de l'analyse des modes de gestion à l'œuvre dans une partie de la vallée de l'Orne, la Suisse normande, qui renferme des paysages de gorges boisées emblématiques, supports d'une vocation touristique importante à l'échelle régionale. Celle-ci montre à la fois la prédominance des mesures environnementales par rapport aux politiques dédiées au paysage et témoigne de la confusion et de la difficile articulation entre enjeux d'environnement et développement des aménités paysagères.
Valleys are subjected to significant environmental issues (flood, biodiversity) which are now in centre of planning questions. In this context, the aim of this paper is to measure the place public policies dedicate to landscape dimension in the regards on environmental ones. In particular, the consequences of environmental policies on visible forms of landscape are observed. The study is conducted from the example of the Orne valley which presents an original gorge valley landscape in Normandy. The part of Orne valley named Suisse Normande is a local famous tourist and leisure area. Planning policies analysis shows the predominance of environmental policies to landscapes ones. More generally, it reveals difficulties of the articulation of ecologic issues and amenities development.

Texte

Les vallées du nord-ouest de la France renferment des paysages singuliers. Ceux-ci font l'objet d'une patrimonialisation croissante comme l'illustre le développement des projets de trame verte et bleue mis en place pour préserver la biodiversité des zones humides et des coteaux calcaires. La superposition des acteurs (Diren1, CPIE2...) et des réglementations (ZNIEFF3, Natura 2000, ENS4...) qui s'y rapportent souligne d'ailleurs l'intérêt écologique porté à ces espaces au-delà des problématiques de gestion de l'eau (Sage5, contrats de rivière...).  Il est en revanche plus difficile de mesurer la place accordée par les politiques publiques à la demande sociale liée à ces paysages. Alors que les habitants expriment une forte demande quant au développement des aménités paysagères (Donadieu, 2002), il convient d'évaluer la dimension paysagère des politiques locales de développement ainsi que l'efficience de ces politiques face aux politiques sectorielles (Luginbühl, 2007). Dans quelle mesure le renforcement de la législation dans le domaine écologique ne pose-t-il pas le problème de la confusion entre paysage et environnement, paysage et biodiversité ? Cette interrogation est menée à partir de l'étude d'un tronçon emblématique de la vallée de l'Orne dénommé Suisse normande du fait du caractère pittoresque des  paysages qu'il renferme. L'analyse des différentes politiques publiques, qu'elles soient mises en place au nom du paysage, de la protection de l'environnement ou du développement local, doit conduire à identifier les enjeux liés à la mise en place d'une gestion intégrée des paysages.

De la caractérisation à la gestion des paysages

Cette recherche s'inscrit dans un travail plus général mobilisant plusieurs méthodes afin de renseigner les dimensions matérielle et idéelle du paysage et de rendre compte des politiques de gestion (Germaine, 2009). Cette démarche s'appuie sur la caractérisation des formes visibles du paysage (Germaine et Puissant, 2008), la reconstitution du fonctionnement et de la trajectoire des systèmes de production et l'identification des valeurs attribuées au paysage par les acteurs locaux. Au final, la confrontation de ces valeurs aux pratiques de gestion des politiques publiques permet de repérer des décalages entre la réalité visible du paysage et ses représentations, et entre les fonctions actuelles et les paysages de référence. Cet article porte sur les résultats de l'analyse des politiques publiques en place dans une vallée en gorges et s'intéresse plus spécialement à l'articulation entre enjeux écologiques et aménités paysagères. Les politiques paysagères et l'ensemble des politiques pouvant avoir une incidence sur la dynamique du paysage sont inventoriées. Leur analyse repose sur des entretiens semi-directifs menés auprès des acteurs du développement local et des gestionnaires ainsi que sur la lecture des documents de gestion. Après avoir présenté le terrain d'étude, les principales politiques sectorielles, paysagères et environnementales sont décrites, puis leurs conséquences sur la gestion des paysages sont discutées.

La Suisse normande, une entité touristique qui s'appuie sur des paysages originaux

Construction de l'image de la Suisse normande : du pittoresque au « grand paysage »

Le long d'un tronçon de 35 kilomètres situé de part et d'autre de la limite entre les départements de l'Orne et du Calvados, la vallée de l'Orne renferme des paysages de gorges boisées. Dans le massif ancien, elle présente des paysages escarpés (jusqu'à 200 mètres d'encaissement) composés de méandres dissymétriques, de parois rocheuses, de versants abrupts couverts de landes et de fonds herbagers (fig. 1). Ces motifs constituent l'image de référence de la Suisse normande, entité touristique inventée par les voyageurs du XIXe siècle (Delacotte, 1933 ; Jenvrin et Morvilliers, 2003). Il s'agit d'un tronçon emblématique à l'échelle bas-normande dont les paysages originaux attirent une fréquentation touristique significative. D'abord cantonnée au fil de l'eau (guinguettes, canotage), celle-ci s'est étendue à l'ensemble de la vallée avec la généralisation des sports de plein air et l'essor du tourisme vert. Les versants abrupts constituent des lieux privilégiés pour l'escalade et le parapente tandis que plusieurs bases de canoë-kayak ponctuent le fond de vallée. L'évolution des pratiques récréatives s'est traduite par une transformation de l'image de marque de la Suisse normande qui ne repose plus seulement sur les sites les plus pittoresques mais sur le « grand paysage », mettant en avant une campagne-nature qui semble devenue partout le nouveau paradigme des espaces ruraux (Perrier-Cornet, 2002 ; Montembault, 2004). Il s'agit néanmoins de paysages avant tout produits par l'activité agricole (figure 1).

 
Figure 1. Les motifs du paysage de la Suisse normande.

Le maintien de paysages emblématiques, un enjeu fort pour préserver et développer l'attractivité de la Suisse normande

Développement de l'activité touristique et protection de l'environnement constituent les deux principaux volets des politiques en place dans cette vallée. Le maintien des motifs paysagers sur lesquels repose l'image de la Suisse normande constitue un enjeu central. Hérités du milieu du XIXe siècle, ceux-ci offrent des points de vue sur la vallée, confèrent un caractère minéral au paysage et forment un cadre attractif à la pratique de sports de nature. La préservation de l'accessibilité visuelle et physique au fond de vallée et plus particulièrement à l'eau courante représente également une question importante pour promouvoir l'intérieur de la région. Dans ce cadre, la menace réside notamment dans la fermeture des paysages (photo 1). Il est alors intéressant de se demander comment sont pris en compte ces enjeux en observant quelle place occupe le paysage dans les projets de développement local. Il s'agit également d'examiner les difficultés liées à la préservation de cette image alors que le développement de pratiques récréatives renforce la fréquentation de la vallée et que l'intérêt porté aux questions écologiques croît.


Photo 1. Fermeture des paysages de versants en Suisse normande.

Absence d'une véritable politique dédiée au paysage en Suisse normande

Des mesures conservatoires anciennes qui restent ponctuelles

Les sites naturels les plus emblématiques bénéficient de mesures de protection anciennes au titre de la loi du 2 mai 1930. Inscrites dans une vision anthropocentrée de la nature, ces mesures conservatoires ne visent pas à protéger la nature en tant que telle mais une nature liée au ressourcement et à la contemplation (Dupraz, 2008). Ce sont des mesures très ponctuelles dont l'objectif est de préserver le caractère pittoresque d'escarpements rocheux. Toutefois, le classement des Rochers de la Houle et des Rochers des Parcs à Clécy et l'inscription de la « vallée de l'Orne » à la fin des années 1970 garantissent la pérennité des paysages de la porte d'entrée calvadosienne de la Suisse normande sur un tronçon de près de 8 kilomètres et une superficie de près de 4 000 hectares tandis qu'une proposition de classement des « vallées de l'Orne et de la Rouvre » est en cours de validation dans la partie ornaise.

Une charte paysagère initiée par la Région pour affirmer la Suisse normande...

La charte paysagère de la Suisse normande rédigée en 1998 exprime la volonté du conseil régional de Basse-Normandie de mettre en place une politique paysagère plus ambitieuse afin de favoriser le développement local. Cette charte vise à fixer un cadre d'action cohérent aux initiatives de valorisation des paysages. Elle marque un changement d'échelle (des sites au paysage) et un élargissement des préoccupations paysagères (de la conservation à la gestion). Les actions préconisées s'organisent autour d'une « dynamique agricole » pour conserver des paysages entretenus, d'une « dynamique des axes d'infrastructures » devant favoriser la découverte de l'ensemble du territoire, et d'une « dynamique culturelle » défendant l'image de la Suisse normande. La charte met en exergue la nécessité de valoriser les sites à fort potentiel et de structurer un réseau afin d'irriguer un développement de l'intérieur mais recommande aussi plus généralement de renforcer les caractéristiques des paysages des vallées.
Le diagnostic repose sur le constat de paysages fragilisés par les dynamiques démographiques et agricoles. En parallèle, la charte affirme que l'espace agricole de la fin du XIXe siècle laissait « percevoir des paysages aux reliefs plus vigoureux qu'aujourd'hui » (Conseil régional de Basse-Normandie et préfecture de Région de Basse-Normandie, 1998, p. 2), considérant de la sorte que la vigueur du relief est accentuée par la couverture du sol. À plusieurs reprises, des arguments esthétiques et touristiques sont avancés pour justifier le maintien de paysages ouverts (figure 2). La progression des boisements aux abords des petites vallées secondaires est par exemple considérée comme une menace importante puisqu'elle entraînerait « la modification de la perception du site, du relief, et pourrait à long terme limiter l'accès à des vues exceptionnelles » (Conseil régional de Basse-Normandie et préfecture de Région de Basse-Normandie, 1998, p. 23). Les fonds de vallée font également l'objet d'attention : l'entretien des cours d'eau et le rétablissement d'herbages sont encouragés et la charte incite à l'amélioration de l'accès aux bords de rivières. L'accompagnement de la valorisation de l'ancienne voie ferrée Caen-Flers qui longe l'Orne et la volonté de mettre en valeur le patrimoine architectural lié à l'eau (usines, ponts, moulins, biefs) soulignent l'intérêt des paysages de l'eau.
 
Figure 2. Extraits de la charte paysagère en Suisse normande.

... mais globalement peu fédératrice et non suivie par les structures locales

Conçue comme un document de référence et un premier diagnostic, la charte paysagère n'a pas pour ambition de donner des solutions clefs en main mais de favoriser et d'encadrer l'émergence de projets. Les propositions d'actions concrètes sont d'ailleurs peu développées. Au final, cette étude s'est révélée être un outil peu efficient dans la gestion des paysages puisque les préconisations n'ont pas débouché sur la mise en place d'une réelle politique paysagère. Seuls les paysages les plus emblématiques ont fait l'objet d'une mise en valeur. Toutefois, celle-ci est intervenue plus tard et à travers de nouveaux outils de gestion laissant une large part aux problématiques écologiques. Il semble en fait que la montée des préoccupations environnementales et l'affirmation de la nature dans les représentations citadines de la campagne aient renouvelé l'intérêt des gestionnaires pour ces sites.

La prédominance des mesures environnementales

La vallée de l'Orne est en réalité surtout l'objet de mesures réglementaires mises en place au nom de la protection de la nature. Ces dernières se concentrent dans les zones humides et sur les versants les plus escarpés (landes, rochers) se superposant ainsi aux sites les plus pittoresques. Les arrêtés préfectoraux de protection de biotope et les ZNIEFF témoignent de la reconnaissance de la valeur écologique des « monuments naturels » conservés au titre de la loi du 3 mai 1930. La nature est alors protégée pour elle-même selon une vision devenue biocentrée. Cependant, l'intérêt croissant accordé à la nature ordinaire s'exprime surtout à travers de nouveaux modes de gestion (Espace naturel sensible, Natura 2000). Or, ces politiques mises en œuvre au nom de la diversité des espèces ont des conséquences sur le paysage.

Les espaces naturels sensibles (ENS) : entre protection et valorisation du patrimoine naturel

Les sites acquis par les conseils généraux du Calvados et de l'Orne dans le cadre de la politique des espaces naturels sensibles ont été définis pour leur intérêt paysager (belvédère, curiosité naturelle) et social (site accessible) plus que pour leur richesse écologique. De fait, l'ENS « Rochers des Parcs », une barre rocheuse avec landes et fourrés de corniche surplombant l'Orne de 70 mètres, et l'ENS « Roche d'Oëtre - Gorges de la Rouvre », abrupt de 118 mètres surplombant les gorges boisées de la Rouvre, constituent des points d'ancrage particulièrement attractifs en Suisse normande. La Roche d'Oëtre (80 000 visiteurs en 2007) renferme un point d'information régional et un espace muséographique aménagés par la communauté de communes locale.
La maîtrise foncière de ces sites a pour but de faciliter leur valorisation. Ainsi, les plans de gestion mettent en avant la conciliation de la préservation du patrimoine naturel avec une ouverture maîtrisée au public. Cependant, ces enjeux sont clairement hiérarchisés puisque les enjeux écologiques sont considérés comme prioritaires. À ce titre, il est frappant d'observer la place accordée aux habitats et aux espèces : 38 pages leur sont consacrées contre 2 seulement aux aspects paysagers pour les Rochers des Parcs, et 69 pages contre 2 aux paysages pour la Roche d'Oëtre. Bien qu'une faible part de leur superficie abrite des habitats d'intérêt communautaire, le maintien de la biodiversité est affiché comme une priorité. Elle justifie alors d'assurer la « restauration des habitats naturels ouverts » (CPIE des Collines normandes, 2005, p. 12).
Néanmoins, à côté de ces justifications écologiques, apparaissent des arguments témoignant de préoccupations esthétiques et paysagères (fig. 3). Ces modes de gestion visent en fait également à conserver l'aspect sauvage des gorges et l'aspect minéral des escarpements rocheux. Conservation de la mosaïque des habitats et maintien de la diversité des paysages se rejoignent, témoignant de la convergence, mais aussi de la confusion, des préoccupations environnementales avec une demande sociale et des enjeux paysagers guidés, eux, par des références esthétiques.


Figure 3. Extraits des plans de gestion des ENS en Suisse normande.

Natura 2000 : l'opportunité de mettre en place une gestion concertée ?

Au titre de la directive Habitats, les États européens ont mis en place le réseau Natura 2000 dans un double objectif : préserver la biodiversité et valoriser les territoires. Face au mauvais accueil réservé à cette approche, la France a opté pour une démarche partenariale confiant l'élaboration des documents d'objectifs (DOCOB) aux acteurs locaux réunis au sein de comités de pilotage. Le site « vallée de l'Orne et ses affluents » a été mis en place dans ce contexte de décentralisation des politiques environnementales. Ses objectifs sont calqués sur les enjeux de conservation et les menaces potentielles qui affectent chacun des habitats répertoriés (figure 4). Les débats organisés autour d'ateliers thématiques - eau et milieux aquatiques ; tourisme, loisirs, sports de chasse ; habitats, faune, flore ; agriculture ; forêt - ont pour but de décider de mesures concrètes afin de mettre en place une gestion appropriée des milieux (fig. 4).

 
Figure 4. Objectifs issus du document d'objectif provisoire (2007).

L'analyse des comptes rendus de réunions montre que l'intérêt du projet Natura 2000 est peu évident localement. Si les habitants manifestent une sensibilité croissante aux problématiques environnementales, se mobiliser pour des enjeux écologiques reste difficile d'autant que la conservation de la nature reste perçue comme l'objet de l'action de l'État, réservée à quelques territoires d'exception. Néanmoins, ils s'emparent de la démarche à travers des questions évocatrices d'enjeux plus familiers. Ainsi, deux points ressortent des débats : les conflits autour de l'usage et de l'entretien des cours d'eau, et la lutte contre l'embroussaillement. Les acteurs locaux se sont investis dans des problématiques partagées comme le maintien d'un espace rural de qualité et une meilleure intégration des pratiques touristiques car elles présentent une opportunité pour améliorer leur cadre de vie ou dynamiser l'économie locale.
Ainsi, dans les contrats Natura 2000, deux mesures sont proposées pour lutter contre la déprise : « restaurer les milieux ouverts en cours de fermeture » et « favoriser l'entretien des milieux ouverts ». Il s'agit de conserver l'habitat de certaines espèces mais nous pouvons aussi y lire le renouvellement du souhait de maintenir des paysages entretenus. Dans ce but, les actions préconisées consistent à encourager un pâturage extensif (MAET et CAD) mais aussi à faire appel à des entreprises spécialisées (chantiers d'entretien, génie écologique, chantiers lourds de restauration).
L'évocation récurrente de l'adéquation optimale entre protection de la nature et développement des pratiques récréatives témoigne de l'appropriation de la démarche pour régler un certain nombre de conflits d'usage latents ou effectifs. Les débats suscités par la gestion des habitats aquatiques révèlent par exemple les tensions qui pèsent autour de l'usage de l'eau et de l'accessibilité à la rivière. L'évocation de l'incidence de la valorisation de l'ancienne voie ferrée sur les populations de chauves-souris qui nichent dans le tunnel des Gouttes souligne par ailleurs des visions divergentes du développement local (valorisation touristique sous forme de vélorail ou de voie verte vs. conservation du chemin de fer dans le cadre du renforcement des transports en commun).
Le morcellement du site de 1 499 hectares en quatre secteurs aux problématiques différentes, tant du point de vue des habitats que des usages sociaux, freine toutefois l'élaboration d'un véritable projet collectif. Par ailleurs, la priorité affichée au maintien, voire à la restauration, des habitats rend particulièrement difficile la mobilisation des acteurs locaux. De ce fait, la mise en place du réseau Natura 2000 a pris beaucoup de retard et n'est pas encore opérationnelle. Si Natura 2000 n'a pas été défini pour être un outil d'aménagement du territoire, les enjeux mis en avant dans les débats reflètent des questions dépassant des préoccupations strictement écologiques (Milian, 2001). Les habitants s'impliquent plus facilement autour des questions de gestion durable des territoires ou de partage de l'espace qui cristallisent les enjeux, en particulier dans ces zones où la multifonctionnalité est avérée. Il semble ainsi se dessiner une vraie démarche de concertation où les paysages en particulier occupent une place non négligeable pour aborder les questions de développement durable des territoires.

Du constat d'absence de gestion intégrée à la réflexion sur la gestion des paysages

Des freins locaux à la mise en place d'une véritable politique intégrée des paysages

À l'échelle bas-normande, la Suisse normande constitue le seul tronçon de vallée dont le paysage fait l'objet d'une réelle attention. Les autres sections en gorge, telles les gorges de la Vire dont les paysages présentent pourtant un potentiel touristique semblable, ne sont pas valorisées de la sorte tandis que les paysages de vallées ordinaires demeurent, plus encore, gérés par défaut (Germaine, 2009). En réalité, bien qu'ils soient emblématiques et constituent un levier important du développement local, les paysages de la Suisse normande n'ont pas donné lieu non plus à la mise en place d'une réelle politique intégrée.
La seule volonté d'élaboration d'une politique paysagère cohérente à l'échelle de la Suisse normande n'émane pas d'initiatives locales puisque la charte paysagère est une commande de la Région. Ce diagnostic met d'ailleurs en avant l'absence de structure de gestion dédiée à ce territoire et surtout de liens entre les acteurs locaux. Alors que l'émergence des structures intercommunales favorise la concertation autour d'un développement durable et partagé des territoires, la Suisse normande s'étale sur deux départements et est écartelée entre deux pays et cinq communautés de communes (figure 5). Concurrentes dans la promotion du tourisme, ces structures se concertent peu. Enfin, il n'existe pas de politique strictement consacrée au paysage bien que la Suisse normande en tire son unité. Ainsi, elle apparaît isolée à l'échelle du nord-ouest de la France. Les Alpes mancelles (Pays de Loire) comme les gorges du Corong ou Huelgoat (Bretagne), qui présentent des paysages de gorges comparables, bénéficient tous d'une politique paysagère conçue en concertation au sein de Parcs naturels régionaux (Alpes mancelles - PNR Normandie-Maine, monts d'Arrée - PNR d'Armorique).


Figure 5. La Suisse normande : des limites administratives multiples.

Cette réflexion illustre ainsi le problème des structures administratives dont les découpages ne favorisent pas toujours la définition de problématiques et d'intérêts communs sur un territoire cohérent mais pose aussi la question de l'opportunité de mettre en place des outils de gestion comme les SAGE ou les PNR. Ces derniers assurent une réflexion entre usagers et la construction d'un projet concerté à l'échelle de territoires bien identifiés localement. L'absence d'enjeux liés à la valorisation de produits du terroir emblématiques reconnus par un label AOC ou de problématiques fortes quant à la sauvegarde de motifs paysagers fortement identitaires (comme les pommiers dans le pays d'Auge par exemple) ne facilite par ailleurs pas l'implication des acteurs locaux. Enfin, la concentration du regard des gestionnaires sur le littoral et plus généralement le déficit de réflexion sur le paysage à l'échelle régionale renforcent ce contexte de faible mobilisation.

Problématiques génériques qui concourent à une gestion par défaut des paysages

Le manque d'efficience des politiques menées au nom du paysage en Suisse normande témoigne surtout d'un certain nombre de problèmes génériques auxquels est également confrontée la gestion des paysages dans les vallées plus ordinaires.

La confusion entre paysage et environnement

Cet exemple illustre d'abord une forme d'instrumentalisation des outils de protection du patrimoine naturel pour préserver des paysages, supports de l'image de marque d'un territoire touristique. S'il faut reconnaître le rôle de l'écologie dans le renouvellement du regard porté sur les paysages de vallées et tout particulièrement sur des landes et des zones humides auxquelles de multiples fonctions sont aujourd'hui retrouvées, la détermination des espaces protégés n'est plus sociale mais guidée par des arguments d'ordre environnemental. Comme le note Dewarrat et al. (2003, p. 28), les paysages protégés relèvent d'une double construction : ils sont produits « une première fois socialement, dans les processus "spontanés" de construction et d'évolution des représentations dans divers contextes concrets ; et une deuxième fois "scientifiquement", par des méthodes expertes employées par les "protecteurs" spécialisés pour extraire le paysage du champ social et l'établir en enjeu indiscutable ». De fait, les escarpements rocheux et les gorges étroites font l'objet d'une reconnaissance savante qui confirme leur intérêt et justifie leur protection. Cela souligne la légitimité plus grande accordée aux problématiques environnementales, reléguant au second plan les aspirations paysagères dans un contexte général où l'argument écologique est omniprésent. Cette confusion témoigne aussi de l'ambivalence de nos représentations paysagères de plus en plus empreintes de préoccupations écologiques, convergence annonçant l'émergence d'un nouveau modèle d'appréciation du paysage, qualifié de « pittoresque écologique » (Luginbühl, 2006). En réalité, les politiques publiques suivent un double objectif symbolisé par deux termes récurrents dans les documents de planification : « préserver » et « valoriser ». Il s'agit à la fois de protéger l'environnement pour préserver les paysages et inversement, mais également de valoriser les paysages pour produire des espaces récréatifs (Davodeau, 2004). L'enjeu est aussi pour les collectivités de financer l'entretien des paysages en produisant des espaces de loisirs ou des aménités.

De quelle nature parlons-nous ?

Cependant, la « nature » que l'on souhaite protéger est en définitive « autant patrimoine naturel que patrimoine culturel issu d'une longue histoire » (Ballouche, 2005, p. 145). L'analyse diachronique montre en effet que les habitats protégés sont en réalité liés à des activités humaines. Les landes constituent des formations végétales associées au pâturage extensif abandonné au début du XXe siècle tandis que les prairies humides sont liées à l'aménagement hydraulique complexe des fonds de vallées amorcé dès le Haut Moyen Âge (Lespez et al., 2005 et 2008). Les formes que nous cherchons à maintenir sont donc héritées. Liées à des activités révolues, celles-ci ne peuvent être maintenues par les systèmes contemporains (figure 6). Si la préservation de ces milieux en faveur de la diversité des paysages et des espèces est louable, celle-ci ne peut s'appuyer sur des arguments vantant le retour à un état « naturel ». L. Simon (2005, p. 264) met en avant le paradoxe de cette nature que nous voudrions sans histoire : « La mise en réserve gomme les traces du passé pour tendre vers un fonctionnement autonome du milieu, comme si la décision même de mettre en réserve n'était pas déjà une forme d'anthropisation. »

 
Figure 6. Chronologie de la place occupée par les différentes fonctions en Suisse normande.

Par ailleurs, les approches temporelles révèlent le manque de connaissance du fonctionnement des systèmes paysagers dans leur ensemble en montrant le caractère sélectif de la patrimonialisation. Ainsi, le patrimoine hydraulique, aujourd'hui fortement discuté, est pourtant au cœur de l'image initiale de la Suisse normande. De façon plus anecdotique, les chantiers de débroussaillage qui ont conduit à la restauration des landes de la Roche d'Oëtre ont été précédés d'un arrachage des pins considérés comme non représentatifs de la végétation « naturelle » mais fortement appropriés par une partie des habitants.

Un zonage environnemental responsable d'une gestion par défaut des paysages ordinaires

La confusion entre paysage et environnement traduit en fait l'attachement de la société aux paysages du passé et converge vers une patrimonialisation des formes visibles du paysage. Ces références continuelles aux paysages anciens sous-tendent qu'un paysage actuel ne serait pas capable d'engendrer de la biodiversité et de contribuer à la préservation de l'environnement. Mais, dans le même temps, les paysages modernes, comme les plaines de grande culture par exemple, font l'objet de très peu d'attention et d'évaluation. Centralisées au niveau de l'État, voire de l'Union européenne, les politiques sectorielles d'ordre environnemental se traduisent par une panoplie d'outils de zonage et de protection. Or, ces mesures conduisent à la multiplication de démarches génériques négligeant les spécificités de chaque territoire. Ces pratiques représentent un risque de zonage croissant de l'espace puisqu'elles perpétuent implicitement une politique du laisser-faire partout où un intérêt remarquable n'est pas identifié. Hervé Davodeau (2003, p. 257) relève ce même risque de zonage environnemental en mentionnant que « les vallées risquent de devenir une garantie, un moyen de s'exempter d'une action plus large sur l'ensemble du territoire ». La concentration de l'attention sur des sites ponctuels et sur les formes visibles du paysage semble par ailleurs constituer la preuve que la finalité des programmes d'action n'est pas tant écologique que paysagère. Si le paradigme esthétique qui domine encore la conception du paysage peut se contenter d'agir sur les formes visibles (Tremblay et Poullaouec-Gonidec, 2002), l'attribution de valeurs écologiques au paysage devrait de fait introduire une approche plus systémique. Cela témoigne de la persistance d'une logique de sites et du poids de la dimension visuelle et esthétique dans la mise en place des politiques de gestion.

Les risques liés à l'absence de concertation

Bien que l'entrée en vigueur dès 2002 de la Convention d'Aarhus rende obligatoire la consultation de la population et encourage les démarches participatives dans le domaine des politiques environnementales, celles-ci se dispensent bien souvent de concertation. De leur côté, les politiques paysagères s'expriment fréquemment à travers des objectifs flous, reposant sur une appréciation visuelle des paysages, qui se traduisent dans les textes, y compris dans la Convention européenne du paysage, par le maintien de « paysages de qualité », la préservation de « l'harmonie des paysages » ou des objectifs de « qualité paysagère ». Elles nécessiteraient la mise en place d'une véritable réflexion et d'une concertation avec l'ensemble des usagers à l'échelle locale. Il s'agit de procédures plus lourdes à mettre en place mais aussi moins habituelles pour les élus locaux. Dans ce cadre, la mobilisation d'outils de protection du patrimoine naturel, faciles à mettre en œuvre dans le sens où ils requièrent peu de concertation, traduit une pratique opportuniste.
Si les actions préconisées au titre du maintien de la biodiversité peuvent entrer en adéquation avec la demande sociale, la prégnance des problématiques écologiques peut également aller à l'encontre des pratiques et des attentes des usagers. Considérées comme une source de dérangement et donc un facteur limitant pour l'installation de certaines espèces, plusieurs activités, liées au tourisme (fréquentation, escalade, chasse, canoë-kayak, pêche), sont de fait remises en cause. Cela est vérifié plus largement dans l'ensemble des fonds de vallées ordinaires où l'élevage décline face au renforcement des contraintes imposées par la PAC6 et la DCE7 (installation et entretien de clôtures et d'abreuvoirs, aménagement de bandes enherbées...), où l'urbanisation est rendue impossible par le caractère inondable et protégé des zones humides tandis que les usages récréatifs ne sont pas tous les bienvenus. Ces fonds de vallées se présentent aujourd'hui comme des réservoirs de biodiversité (ZNIEFF, Natura 2000). Il semble alors important de prendre garde au piège de la remise en cause des activités humaines que ne manquera pas de poser une politique reposant sur des critères strictement écologistes. Il s'agit pour des territoires emblématiques comme la Suisse normande de savoir où placer le curseur entre promotion du tourisme et enjeux écologiques pour atteindre un équilibre satisfaisant. La gestion des paysages de vallées oscille ainsi en permanence entre enjeux écologiques et récréatifs. Or, comment concilier ces deux finalités, qui entrent en concurrence en l'absence de concertation, sans diviser l'espace ? La question est alors celle de l'articulation entre la publicisation de l'espace rural autour d'aménités idéalisées et les politiques environnementales. Au-delà, les enjeux liés à la gestion des paysages de vallées témoignent du décalage entre un modèle global dans lequel l'écologie pèse d'un poids important et un modèle local ancré sur les fonctions offertes par les paysages associés à un espace vécu. Cela amène alors à s'interroger sur l'émergence d'un modèle « pittoresque écologique » (Luginbühl, 2006) ou d'une « esthétique verte » (Fel, 2009). Celle-ci nécessite d'approfondir l'étude de la place des préoccupations écologiques dans la construction des représentations du paysage. Au-delà, ce sont aussi les moyens de l'articulation entre des enjeux environnementaux et des projets de développement local qui sont posés.

Conclusion

Le bilan dressé à partir de la vallée de l'Orne traduit le manque d'efficience des politiques paysagères et met en évidence la confusion des enjeux environnementaux et paysagers. D'un côté, les efforts de prise en compte du paysage dans sa complexité se renforcent, mais d'un autre côté, les prescriptions restant floues, les acteurs sont peu investis dans les territoires les plus ordinaires, en l'absence d'enjeux suffisamment forts pour définir un autre cadre d'actions. Le défi est alors pour les collectivités de mettre en place les moyens d'une véritable « conservation inventive » des paysages (Donadieu, 1994). C'est peut-être en tant qu'outil de dialogue et révélateur d'enjeux territoriaux complexes (écologiques, sociaux...), et dans le cadre de l'application de la Convention européenne du paysage et de la Convention d'Aarhus qui encouragent les démarches participatives, que le paysage devrait trouver sa place naturellement et s'imposer comme le garant de l'opérationnalité de projets de développement local, s'inscrivant dans une démarche de développement durable. L'enjeu est aussi de créer de nouvelles pratiques de gestion intégrée des territoires et des paysages sans forcément créer de nouvelles structures. Dans ce sens, favoriser l'élargissement des problématiques discutées dans le cadre des structures existantes (Natura 2000...) pourrait s'avérer une piste pertinente. Au-delà, il semblerait important de conduire une réflexion sur l'efficience des mesures réglementaires au regard des pratiques contractuelles.

Mots-clés

Paysage, vallée, politiques publiques, environnement
Landscape, valley, public policies, environment

Bibliographie

Ballouche, A., « De la nature sauvage à la nature-patrimoine : quels enjeux ? Réflexions à partir de l'exemple de zones humides mauritaniennes », dans Arnould, P., Glon, E., La Nature a-t-elle encore une place dans les milieux géographiques ?, Paris, Publications de la Sorbonne, coll. « Géographie-26 », 2005, p. 133-149.

Conseil de l'Europe, Convention européenne du paysage, Florence, 2000, 18 p.

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Auteur

Marie-Anne Germaine et Aziz Ballouche

Marie-Anne Germaine
ATER - Doctorante en géographie, université de Caen Basse-Normandie, laboratoire Géophen UMR LETG 6554 CNRS.
Courriel : marie-anne.germaine@unicaen.fr

Aziz Ballouche
Professeur, université d'Angers, Laboratoire d'études environnementales des systèmes anthropisés
Courriel : aziz.ballouche@univ-angers.fr

Pour référencer cet article

Marie-Anne Germaine et Aziz Ballouche
L'articulation entre enjeux environnementaux et aménités paysagères dans les politiques publiques des vallées du nord-ouest de la France
publié dans Projets de paysage le 18/07/2010

URL : http://www.projetsdepaysage.fr/fr/l_articulation_entre_enjeux_environnementaux_et_amenites_paysageres_dans_les_politiques_publiques_des_vallees_du_nord_ouest_de_la_france

  1. Direction régionale de l'environnement.
  2. Centre permanent d'initiation à l'environnement.
  3. Zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique.
  4. Espace naturel sensible.
  5. Schéma d'aménagement et de gestion des eaux.
  6. Politique agricole commune
  7. Directive cadre sur l'eau